HOOFDSTUK 4. DE BIJZONDERE PROCEDURE IN INTERNATIONAAL PERSPECTIEF

4.1 Inleiding

De Nederlandse bijzondere procedure voor de vervolging van ambtsdelicten gepleegd door Kamerleden of bewindspersonen is op zichzelf in internationaal opzicht niet uniek. In verreweg de meeste Europese landen gelden op enigerlei wijze afwijkende regels voor de berechting van (bepaalde) strafbare feiten die zijn gepleegd door bewindspersonen en/of parlementariërs. De wijze waarop met deze materie wordt omgegaan, is echter zeer divers. Inzicht in de regels voor politieke en strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid in andere landen kan van belang zijn bij het herzien van de Nederlandse wetgeving inzake ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen. Met het oog daarop biedt dit hoofdstuk een overzicht van de hoofdlijnen van de bijzondere procedures die in andere Europese landen gelden. Daarnaast komen twee publicaties aan bod die binnen de Raad van Europa tot stand zijn gekomen. Allereerst wordt ingegaan op het rapport van de Europese Commissie voor Democratie en Recht, beter bekend als de Commissie van Venetië, die onderzoek heeft verricht naar het verband tussen de politieke ministeriële verantwoordelijkheid en strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers in verschillende landen van de Raad van Europa (Study No. 682/2012, d.d. 11 maart 2013). Tot slot wordt stilgestaan bij recente aanbevelingen van de Group of States against Corruption (GRECO) (Vijfde evaluatieronde Nederland d.d. 22 februari 2019) over de preventie van corruptie door (onder andere) ministers. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat bij bespreking van de bijzondere procedure in internationaal perspectief ook de jurisprudentie van het EHRM van belang is. Hiervoor wordt verwezen naar paragraaf 5.13 van dit rapport, waarin wordt ingegaan op de relatie tussen de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid en artikel 7 EVRM.

4.2 Landenoverzicht

Ten behoeve van dit hoofdstuk heeft de commissie via Eurojust een vragenlijst doen uitgaan naar 27 Europese landen. De vragenlijst is als bijlage 5 bij dit rapport gevoegd. Van de volgende 17 landen is een reactie ontvangen: België, Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Letland, Montenegro, Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Slowakije, Tsjechië, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. In de navolgende paragrafen worden de in de verschillende landen geldende procedures op hoofdlijnen besproken. Daarbij wordt steeds een onderscheid gemaakt tussen opsporing en berechting en tussen ministers/staatssecretarissen en parlementariërs. Vooraf wordt opgemerkt dat in een aantal van de genoemde landen bijzondere (afzettings)procedures gelden ten aanzien van de (minister-)president. Omdat Nederland een dergelijke bijzondere procedure niet kent, worden deze regels in het navolgende buiten beschouwing gelaten.

4.2.1 Ministers en staatssecretarissen

Opsporing en vervolging

In de eerste plaats is aan de landen gevraagd of hun nationale recht specifieke procedurele regels kent ten aanzien van de opsporing en vervolging van delicten die zijn gepleegd door ministers. Daarbij is verzocht aan te geven hoe deze regels wettelijk zijn verankerd (bijvoorbeeld in het commune wetboek van strafvordering of in de grondwet) en of ze van toepassing zijn op alle strafbare feiten die een minister tijdens zijn ambtstermijn pleegt of uitsluitend op strafbare feiten die een minister pleegt in die hoedanigheid. Acht van de zeventien landen van wie een reactie is ontvangen, kennen specifieke procedurele regels voor de opsporing en/of vervolging van ministers en staatssecretarissen (België, Denemarken, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Portugal en Zweden). Hierbij wordt in de meeste van deze landen een onderscheid gemaakt tussen strafbare feiten die in de uitoefening van het ambt zijn gepleegd (of op enige andere wijze nauw met het ambt samenhangen), en ‘gewone’ strafbare feiten. In het navolgende worden de bijzondere procedurele regels in de verschillende landen omschreven.

De Belgische bijzondere procedure is vervat in een aantal artikelen in de grondwet en in de Wet tot de regeling van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van ministers (25 juni 1998). Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen strafbare feiten die een minister pleegt in de uitoefening van zijn ambt en strafbare feiten die een minister pleegt buiten de uitoefening van zijn ambt. Aan de hand van dit onderscheid wordt bepaald door welk gerecht de minister wordt berecht en door wie het opsporingsonderzoek wordt geleid. Vervolging kan uitsluitend worden ingesteld door de procureurgeneraal bij het bevoegde hof van beroep en vindt onder zijn leiding en gezag plaats. Een minister kan niet rechtstreeks worden gedagvaard voor het hof van beroep en – behoudens ontdekking op heterdaad – worden aangehouden dan na verlof van de Kamer van volksvertegenwoordigers. Dit geldt voor alle strafbare feiten die een minister pleegt. Ook in Denemarken, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Portugal en Zweden zijn in de
grondwet procedurele bepalingen opgenomen voor strafbare feiten die een minister in de uitoefening van zijn ambt pleegt. In sommige van deze landen kan strafrechtelijke vervolging niet plaatsvinden anders dan na een daartoe strekkende opdracht of een daartoe verleend verlof van het parlement (Portugal en Griekenland). In andere landen wordt de opdracht tot vervolging gegeven door een speciale constitutionele commissie (Zweden) of een andere daartoe aangewezen autoriteit of een combinatie van dergelijke organen (Estland: voordracht van de kanselier van justitie (Õiguskantsler), daarna bij meerderheidsbesluit van het parlement, Finland: advies van een constitutionele commissie, daarna bij meerderheidsbesluit van het parlement en Frankrijk: advies van een commissie voor petities, daarna bij besluit van de hoofdaanklager bij La Cour de Justice de la République).
In vrijwel alle genoemde landen geldt de hierboven omschreven procedure uitsluitend voor feiten die een minister in de uitoefening van zijn ambt pleegt. Enkel in Estland geldt de procedure voor alle strafbare feiten gepleegd door ministers. In Portugal geldt in beginsel de hierboven omschreven procedure waarbij toestemming van het parlement is vereist, echter is die toestemming niet vereist in geval van een verdenking wegens een ernstig misdrijf dat op heterdaad is ontdekt en waarop een wettelijk strafmaximum van ten minste drie jaar gevangenisstraf staat. Duitsland, Hongarije, Letland, Montenegro, Oostenrijk, Slovenië, Slowakije, Tsjechië en het Verenigd Koninkrijk kennen geen bijzondere procedurele regels die uitsluitend op ministers van toepassing zijn. Omdat in Duitsland en Denemarken ministers echter ook deel (kunnen) uitmaken van het parlement, kunnen de afwijkende procedurele regels die gelden voor parlementariërs ook op hen van toepassing zijn (zie paragraaf 4.2.2). Dit geldt op vergelijkbare wijze ook voor Montenegro, waar in de grondwet is bepaald dat de regels over de immuniteit van parlementariërs (zie eveneens paragraaf 4.2.2) ook van toepassing zijn op ministers.
In Hongarije kan de vervolging van enkele specifieke strafbare feiten die corruptie betreffen op grond van het Wetboek van Strafrecht enkel plaatsvinden op initiatief van een speciaal daartoe aangewezen aanklager. Hiervoor gelden echter geen afwijkende procedurele voorschriften: enkel de vervolgende instantie is anders. Slowakije, Tsjechië en het Verenigd Koninkrijk kennen geen specifieke procedurele voorschriften voor ministers, maar hebben wel specifieke strafbaarstellingen die zien op ambtenaren (public officials), waaronder ook ministers en parlementariërs vallen. Ook Oostenrijk kent geen specifieke procedurele voorschriften voor ministers. Wel moet het openbaar ministerie elke strafzaak rapporteren waarvoor een bijzondere publieke belangstelling bestaat vanwege (onder meer) de functie die de verdachte in het openbare leven bekleedt (Strafsachen, an denen wegen […] der Funktion des Verdächtigen im öffentlichen Leben ein besonderes öffentliches Interesse besteht, zie paragraaf 8 van het Staatsanwaltschaftsgesetz). Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn indien een minister als verdachte in een zaak is betrokken. In bij de wet bepaalde gevallen is het openbaar ministerie tevens verplicht de zaak te melden bij de minister van justitie. Een vergelijkbare systematiek geldt in Letland: daar moet melding worden gedaan van alle material violations of law which are of national significance, waaronder veelal ook strafbare feiten begaan door ministers worden begrepen. Slovenië is het enige land dat heeft aangegeven dat geen van bovengenoemde modaliteiten geldt
in zaken waarin ministers verdacht worden van een strafbaar feit. Concluderend blijkt dat bijna de helft van de landen van wie een reactie is ontvangen, bijzondere procedurele regels kent die specifiek van toepassing zijn op de vervolging van ministers wegens strafbare feiten die in de uitoefening van het ambt zijn gepleegd. In de meeste landen die geen
procedureregels hebben die specifiek zien op ministers, gelden toch op enige wijze afwijkende voorschriften wanneer een minister verdacht wordt van een strafbaar feit dat in die hoedanigheid is gepleegd: ofwel omdat de minister een public official is, ofwel omdat melding moet worden gedaan vanwege het bijzondere belang van de zaak.

Berechting

In de tweede plaats is gevraagd of de landen regels hebben die een bepaald gerecht aanwijzen voor de berechting van delicten die door ministers worden gepleegd. Daarbij is verzocht aan te geven of deze regels onderdeel uitmaken van de grondwet of het commune strafrecht en of ze van toepassing zijn op alle strafbare feiten die een minister tijdens zijn ministerschap pleegt of uitsluitend op strafbare feiten die een minister pleegt in die hoedanigheid. Met uitzondering van Estland en Portugal hebben alle onderzochte landen die specifieke procedurele voorschriften kennen over de opsporing en vervolging van strafbare feiten die ministers in de uitoefening van hun ambt hebben gepleegd, eveneens een bijzonder gerecht aangewezen dat exclusief bevoegd is tot het behandelen van die strafzaken. Het gaat daarbij om België (hof van beroep), Denemarken (Rigsretten), Finland (Valtakunnanoikeus), Frankrijk (La Haute Cour voor de president en La Cour de Justice de la République voor reguliere ministers), Griekenland en Zweden (Högsta domstolen). In België is het hof van beroep te Brussel exclusief bevoegd kennis te nemen van misdrijven die ministers in de uitoefening van hun ambt hebben gepleegd. Dit hof van beroep oordeelt dan met zeven leden. De lokale hoven van beroep zijn bevoegd kennis te nemen van misdrijven die ministers buiten de uitoefening van hun ambt hebben gepleegd maar waarvoor zij wel tijdens hun ambtstermijn worden berecht. Deze hoven van beroep oordelen dan met vijf leden. Het voorgaande is geregeld in de grondwet en de eerdergenoemde
Wet tot de regeling van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van ministers. Ook in Denemarken, Finland, Frankrijk en Griekenland is in de grondwet vastgelegd welk gerecht bevoegd is. Deze regelingen zijn enkel van toepassing op feiten die een minister in de uitoefening van zijn ambt heeft gepleegd. De Finse bepalingen zijn in een speciale wet opgenomen; de procedure verloopt verder conform de bepalingen uit de reguliere strafvorderlijke wetgeving. De Zweedse regeling over de bevoegde rechter is opgenomen in het Wetboek van Strafvordering en ziet alleen op feiten die een minister in de uitoefening van zijn ambt heeft gepleegd. In Duitsland, Estland, Hongarije, Letland, Montenegro, Oostenrijk, Slovenië, Slowakije, Tsjechië en het Verenigd Koninkrijk is geen specifiek gerecht aangewezen dat exclusief bevoegd is in strafzaken tegen ministers. In Slowakije is wel een gespecialiseerd gerecht exclusief bevoegd als een minister zijn autoriteit als public official misbruikt.

4.2.2 Parlementariërs

Ook wat betreft de opsporing, vervolging en berechting van strafbare feiten die zijn gepleegd door parlementariërs is gevraagd of de landen specifieke procedurele regels kennen. Daarbij is verzocht aan te geven hoe deze regels wettelijk zijn verankerd (bijvoorbeeld in het commune strafrecht of in de grondwet) en of ze van toepassing zijn op alle strafbare feiten die een parlementslid tijdens zijn ambtstermijn pleegt of uitsluitend op strafbare feiten die een parlementslid pleegt in die hoedanigheid.

Opsporing en vervolging

Alle landen die hebben gereageerd op de vragenlijst kennen op enige wijze bijzondere regels voor de opsporing en vervolging van parlementariërs. Verreweg de meeste van deze regels vloeien voort uit het systeem van parlementaire immuniteit, dat op verschillende wijzen in de grondwetten van de landen is opgenomen. In België, Denemarken, Duitsland, Estland, Frankrijk, Griekenland, Letland, Montenegro, Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Slowakijke, Tsjechië en het Verenigd Koninkrijk geldt dat parlementariërs niet strafrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gehouden voor uitingen die gedaan zijn in het parlement. Dit geldt in beginsel eveneens voor de overige landen (Hongarije, Finland en Zweden), met dien verstande dat uitzonderingen gelden in geval van bepaalde delicten (Hongarije) of dat de immuniteit voor uitingen gedaan in het parlement door het parlement kan worden opgeheven (Finland en Zweden). In Duitsland en Griekenland bestaat een uitzondering op de parlementaire niet-aansprakelijkheid in geval van smadelijke en/of lasterlijke uitingen.
In vrijwel alle onderzochte landen gaan de bijzondere regels betreffende de parlementaire nietaansprakelijkheid gepaard met bijzondere (procesrechtelijke) regels met betrekking tot andere gedragingen dan uitingen/stemgedrag in het parlement. Hierop wordt in het navolgende per land ingegaan.

De Franse grondwet bepaalt dat parlementariërs niet kunnen worden vervolgd voor uitingen of stemgedrag in de uitoefening van hun functie (dans l’exercice de ses fonctions, artikel 26). Daarnaast mag een parlementariër in algemene zin niet worden onderworpen aan bepaalde (vrijheidsbenemende) dwangmiddelen zonder toestemming van het Bureau van de kamer (Assemblée of Sénat) waarvan hij lid is. Die toestemming is echter niet vereist als het lid op heterdaad wordt betrapt bij het begaan van een ernstig strafbaar feit. Ook kan het desbetreffende Bureau onder meer bevelen dat een lopende strafrechtelijke vervolging tegen een lid van het parlement dient te worden stilgelegd.
Een vergelijkbare systematiek geldt in België. Naast de bescherming voor uitingen gedaan in het parlement, kunnen parlementariërs voor andere strafbare feiten niet rechtstreeks voor een hof of rechtbank worden gedagvaard, naar een hof of rechtbank worden verwezen of worden aangehouden dan met verlof van de Kamer waarvan de parlementariër deel uitmaakt. Ook hier geldt een uitzondering in geval van ontdekking op heterdaad: in die gevallen is geen verlof vereist.

Net als in Frankrijk kunnen bepaalde dwangmiddelen waarvoor een beslissing van een rechter is vereist, alleen worden ingezet na een bevel van de eerste voorzitter van het hof van beroep op verzoek van de bevoegde rechter. Daarnaast kan in elke stand van het onderzoek de vervolging van een parlementslid door een besluit van tweederde meerderheid van de betreffende Kamer worden geschorst.

In de Deense grondwet is bepaald dat voordat een parlementariër kan worden vervolgd, het parlement (Folketing) daarmee moet instemmen, behoudens in geval van ontdekking op
heterdaad. Voor het starten van een strafrechtelijk opsporingsonderzoek is die toestemming niet nodig. De Deense bepalingen zijn van toepassing op alle delicten die een parlementariër pleegt zolang hij lid is van het parlement. Ter zake van uitingen die in het parlement zijn gedaan, kan geen vervolging worden ingesteld zonder toestemming van het parlement. Deze toestemming wordt in de praktijk echter nooit gegeven.

Duitse parlementsleden kunnen niet worden vervolgd voor uitingen die zijn gedaan in de Bundestag. Zij genieten op grond van de grondwet voorts strafrechtelijke immuniteit voor andere feiten dan uitingen gedaan in het parlement. De Bundestag kan bij gewone meerderheid besluiten deze immuniteit op te heffen. Het besluit tot opheffing van de immuniteit is niet vereist in geval van ontdekking op heterdaad. In Duitsland is de staande praktijk ontstaan dat de Bundestag aan het begin van iedere parlementaire termijn op voorhand besluit de parlementaire immuniteit van alle leden op te heffen, waardoor in voorkomende gevallen direct een opsporingsonderzoek kan worden gestart. Dit algemene besluit tot opheffing van immuniteit kent een aantal uitzonderingen., Zo is dit niet van toepassing op strafbare feiten met een politiek karakter, het in voorlopige hechtenis plaatsen van parlementariërs en het nemen van vervolgingsbeslissingen. Over de opening van een strafrechtelijk onderzoek worden het betreffende parlementslid en de president geïnformeerd. Vervolgens adviseert een parlementaire commissie over het al dan niet opheffen van de immuniteit in individuele gevallen. Net als in Frankrijk en België kan een lopende strafrechtelijke procedure bij besluit van de Bundestag worden onderbroken.
Griekse parlementsleden kunnen voor andere feiten dan uitingen gedaan in het parlement uitsluitend worden vervolgd en aan vrijheidsbenemende dwangmiddelen worden onderworpen als het parlement daarvoor toestemming geeft. Op de opsporing en vervolging is vervolgens het commune strafrecht en strafprocesrecht van toepassing.
In Portugal kan het parlement de immuniteit voor andere feiten dan uitingen gedaan in het parlement bij meerderheidsbesluit opheffen. Indien er echter overtuigend bewijs voorhanden is dat een parlementariër een ernstig strafbaar feit heeft begaan (een feit met een wettelijk strafmaximum van meer dan drie jaar gevangenisstraf), is het parlement verplicht de immuniteit op te heffen.

Eenzelfde systematiek geldt voor vrijheidsbenemende dwangmiddelen: hiervoor is toestemming van het parlement vereist, behoudens in het genoemde geval van overtuigend bewijs voor een ernstig strafbaar feit.
Ook in Slovenië mogen tegen parlementsleden volgens de grondwet geen vrijheidsbenemende dwangmiddelen worden toegepast zonder toestemming van het parlement. Zonder toestemming mag ook geen strafrechtelijke procedure tegen een lid van het parlement worden gestart als dat lid een beroep doet op de grondwettelijke immuniteit voor parlementariërs. Toestemming is echter niet vereist indien de parlementariër wordt verdacht van een ernstig strafbaar feit met een wettelijk strafmaximum van meer dan vijf jaar gevangenisstraf. In Estland is in de grondwet en het Wetboek van Strafvordering bepaald dat parlementsleden strafrechtelijke immuniteit genieten voor alle strafbare feiten die zij begaan. Deze immuniteit kan voor andere feiten dan uitingen gedaan in het parlement worden opgeheven bij meerderheidsbesluit van het parlement, de aanklacht kan volgens de grondwet – evenals bij de vervolging van ministers het geval is – uitsluitend worden ingediend door de kanselier van justitie (Õiguskantsler).

In de Finse en Zweedse grondwet is geregeld dat parlementariërs strafrechtelijk immuun zijn voor zover het gaat om feiten die zijn gerelateerd aan hun functie. Deze immuniteit kan bij vijfzesde meerderheidsbesluit van het parlement worden opgeheven. Omdat deze opheffingsbevoegdheid ook geldt voor uitingen die in het parlement zijn gedaan, kan dit worden gezien als een belangrijke uitzondering op de in andere landen meer absolute vorm van strafrechtelijke bescherming voor uitingen die zijn gedaan in het parlement. Voor de arrestatie of het toepassen van voorarrest tegen Finse en Zweedse parlementariërs wegens een gedraging die in het ambt is begaan, is een regulier meerderheidsbesluit van het parlement vereist. In Finland geldt dit laatste vereiste niet indien de verdenking ziet op een strafbaar feit met een wettelijk strafmaximum van minimaal zes maanden gevangenisstraf. In Zweden geldt dit laatste vereiste niet indien a) de verdachte schuld bekent, b) het feit op heterdaad is ontdekt of c) er met gegronde redenen een verdenking is ontstaan wegens een strafbaar feit met een wettelijk strafmaximum van minimaal twee jaar gevangenisstraf.

Ook Hongarije kent afwijkende regels voor de opsporing en vervolging van parlementariërs. Deze zijn zowel opgenomen in het Wetboek van Strafvordering als in de Wet op de Nationale Vergadering. Geen vervolging kan plaatsvinden voor uitingen die in het parlement zijn gedaan, met uitzondering van een aantal limitatief genoemde strafbare gedragingen, waaronder (het aansporen tot) de schending van nationale symbolen en misbruik van geheime informatie. Ook dit betreft een belangrijke afwijking van de meer absolute bescherming voor uitingen in het parlement die in de meeste andere onderzochte landen geldt. Voor gedragingen buiten het parlement kan deimmuniteit van parlementariërs bij tweederde meerderheidsbesluit worden opgeheven. In Letland mogen parlementariërs niet worden gearresteerd, in voorarrest worden geplaatst of
vervolgd zonder toestemming van het parlement. Na toepassing van een vrijheidsbenemend dwangmiddel dient het presidium van het parlement te worden geïnformeerd, waarna het parlement besluit over de voortzetting van dat dwangmiddel. Deze bijzondere regels zijn vervat in de grondwet en het Wetboek van Strafvordering en zien op alle delicten die een parlementariër pleegt.

Ook in Oostenrijk zijn bijzondere regels voor parlementariërs in de grondwet en in het commune strafprocesrecht opgenomen. Voor andere strafbare feiten dan uitingen en stemgedrag in het parlement mag aanhouding wegens een strafbaar feit alleen plaatsvinden na toestemming van het parlement, tenzij de gedraging duidelijk geen verband houdt met de politieke activiteiten van de parlementariër in kwestie (wenn diese offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der politischen Tätigkeit des betreffenden Abgeordneten steht, artikel 57 van de Oostenrijkse grondwet). Een onderzoek naar een dergelijk verband moet verplicht worden uitgevoerd indien de verdachte parlementariër of een derde van de leden van een daarmee belaste parlementaire commissie daartoe verzoekt. Het Oostenrijkse openbaar ministerie moet een zaak waarin een parlementslid na ontdekking op heterdaad is aangehouden rapporteren en de minister van justitie hierover onder omstandigheden informeren. Het parlement kan hierna opdracht geven het voorarrest en/of de
verdere strafrechtelijke vervolging te staken.

In Montenegro is voor de vervolging en het toepassen van vrijheidsbenemende dwangmiddelen tegen parlementariërs wegens andere strafbare feiten dan uitingen in het parlement toestemming van het parlement nodig. Een uitzondering geldt in geval er een verdenking is van een strafbaar feit met een wettelijk strafmaximum van ten minste vijf jaar gevangenisstraf: in dat geval is geen parlementaire toestemming vereist. In Tsjechië kunnen parlementariërs voor andere feiten dan uitingen gedaan in het parlement uitsluitend worden vervolgd met toestemming van de kamer waarvan zij lid zijn. Vrijheidsbenemende dwangmiddelen mogen tegen parlementariërs alleen bij ontdekking op heterdaad worden toegepast. De voorzitter van de kamer waarvan de parlementariër lid is, dient vervolgens binnen vierentwintig uur in te stemmen met de voorgeleiding voor de rechter. Wordt die
instemming niet gegeven, dan dient de betrokken parlementariër in vrijheid te worden gesteld. Bij de eerstvolgende zitting van de betreffende kamer, dient te worden beslist of de parlementariër mag worden vervolgd.
In Slowakijke kan vervolging of aanhouding voor andere gedragingen dan uitingen of stemgedrag in het parlement uitsluitend plaatsvinden met toestemming van de kamer waarvan de betreffende parlementariër lid is. Daarnaast dient van iedere aanhouding na ontdekking op heterdaad melding te worden gedaan aan de voorzitter van de betreffende kamer en aan de voorzitter van de‘commissie van mandaat en immuniteit’ van de betreffende kamer. Indien deze commissie niet instemt met de vrijheidsbeneming, dient de parlementariër onmiddellijk in vrijheid te worden gesteld
In het Verenigd Koninkrijk zijn – afgezien van uitingen gedaan in het parlement – geen bijzondere procedurele regels van toepassing. Wel dient melding te worden gedaan aan de voorzitter van het parlement in geval van aanhouding van een parlementariër. Voor het overige geldt – net als voor ministers – het reguliere strafprocesrecht.

Berechting

Ook is gevraagd of de landen regels hebben die een bepaald gerecht aanwijzen voor de berechting van delicten die door parlementariërs worden gepleegd.
In Griekenland is volgens de grondwet een (regulier) gerechtshof bevoegd als een parlementslid wordt vervolgd voor smaad, waaraan het lid zich schuldig heeft gemaakt tijdens de uitoefening van zijn ambt. Voor overige strafbare feiten gelden de normale regels over de rechterlijke competentie. In Slowakije is volgens het commune strafrecht uitsluitend een specifieke rechter bevoegd wanneer een parlementslid zijn autoriteit misbruikt zoals strafbaar is gesteld in een bijzondere bepaling. Slowakije heeft geen gerecht dat exclusief bevoegd is tot vervolging van parlementsleden. Zoals eerder opgemerkt, gelden wel aparte competentieregels in geval een ambtenaar zijn autoriteit misbruikt. Parlementariërs kunnen overeenkomstig die procedure worden berecht, die ook geldt voor ministers en andere ambtenaren.

De overige bevraagde landen (België, Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Hongarije, Letland, Montenegro, Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Tsjechië, het Verenigd Koninkrijk en Zweden) kennen geen specifiek gerecht voor de berechting van parlementariërs.

4.2.3 Caribische landen van het Koninkrijk

Tot slot wordt kort stilgestaan bij de bijzondere regels die gelden in de Caribische landen van het Koninkrijk: Aruba, Curaçao en Sint Maarten.
De staatsregelingen (constituties) van Aruba en Curaçao bevatten geen regels over vervolging en berechting van ministers en parlementariërs.
In artikel 476 van zowel het Wetboek van Strafvordering van Aruba als het Wetboek van Strafvordering van Curaçao is bepaald dat indien een minister wordt aangemerkt als verdachte van een ambtsmisdrijf de bevoegdheden van de officier van justitie zowel in eerste aanleg als in hoger beroep worden uitgeoefend door de procureur-generaal of een door hem aangewezen lid van het openbaar ministerie. Voor het overige geldt het reguliere strafprocesrecht.

Artikel 123 van de Staatsregeling van Sint Maarten bepaalt dat de vervolging van een minister of lid van de Staten van Sint Maarten wegens het begaan van een misdrijf geschiedt door de procureur-generaal of een door hem aan te wijzen ander lid van het openbaar ministerie. Dit geldt dus voor alle misdrijven, niet alleen ambtsmisdrijven. Vervolging kan enkel plaatsvinden “na bevel van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, op vordering van de procureur-generaal.”¹ Uit de omstandigheid dat het bevel slechts kan worden gegeven op vordering van de procureur-generaal vloeit voort dat de beslissing van het Hof niet zozeer het karakter heeft van een bevel, als wel van een machtiging aan het openbaar ministerie om uitvoering te geven aan het voornemen tot vervolging over te gaan.² De verdere procedure is geregeld in de Landsverordening vervolging politieke gezagdragers³, die op grond van artikel 123, tweede lid, van de Staatsregeling met tweederde
meerderheid van de Staten van Sint Maarten tot stand is gebracht, hetgeen dus ook voor eventuele wijzigingen van die landsverordening geldt. De Landsverordening vervolging politieke gezagdragers bevat verschillende, reguliere strafvorderlijke bepalingen. Zo wordt bepaald dat de verdachte politieke gezagdrager bevoegd is zich door een raadsman te doen bijstaan en kennis kan nemen van de op de zaak betrekking hebbende stukken. Ook is bepaald dat het Gemeenschappelijk Hof het geven van een bevel tot vervolging kan weigeren ”op gronden aan het algemeen belang ontleend”. Volgens de jurisprudentie van het Gemeenschappelijk Hof moet een vordering van de procureur-generaal tot vervolging worden afgewezen “als de beslissing om de vordering in te stellen lichtvaardig of op grond van politieke motieven is genomen”.⁴

In de Staatsregelingen van alle drie de landen is – op vergelijkbare wijze als in het Nederlandse artikel 71 Grondwet – bepaald dat zowel leden van de Staten als ministers niet ”in rechte [kunnen] worden vervolgd of aangesproken voor hetgeen zij in de vergaderingen van de Staten of van commissies daaruit hebben gezegd of aan deze schriftelijk hebben overgelegd” (art. III.20 Staatsregeling van Aruba, art. 61 Staatregeling van Curaçao en art. 65 Staatsregeling van Sint Maarten). Deze bescherming van uitingen gedaan in het parlement is daarmee zeer vergelijkbaar met de bescherming die ook in de andere onderzochte landen geldt.

4.3 Commissie van Venetië

4.3.1 Inleiding

Uit de voorgaande paragrafen volgt dat Europese landen uiteenlopende benaderingen kennen voor de opsporing, vervolging en berechting van ministers en parlementariërs. Tot die conclusie kwam ook de Europese Commissie voor Democratie door Recht: een adviesorgaan van de Raad van Europa dat ook wel bekend is als de Commissie van Venetië (hierna: de CvV). Op 11 maart 2013 presenteerde deze commissie een rechtsvergelijkend onderzoek naar het verband tussen de politieke ministeriële verantwoordelijkheid en de strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers in verschillende landen binnen de Raad van Europa.⁵ Het doel van dit onderzoek – dat op verzoek van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa was ingesteld – was te komen tot objectieve criteria voor het onderscheid tussen gevallen waarin ”gekozen functionarissen” uitsluitend politiek verantwoordelijk zouden moeten worden gehouden voor hun handelingen en gevallen waarin strafrechtelijke aansprakelijkheid aan de orde zou moeten zijn. Binnen deze groep functionarissen worden drie categorieën onderscheiden: a) staatshoofden, b) ministers, waaronder de minister-president en alle leden het kabinet en c) leden van het parlement. Omdat de vraag naar de verhouding tussen de politieke en strafrechtelijke verantwoordelijkheid doorgaans aan de orde is bij ministers, is het onderzoek van de CvV daar primair op gericht.

4.3.2 Verschillende soorten regels

De CvV maakt onderscheid tussen de politieke ministeriële verantwoordelijkheid en de strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers en stelt dat deze kunnen worden gezien als twee cirkels. De politieke verantwoordelijkheid is de grootste cirkel en omvat in beginsel al het doen en laten van een minister. De strafrechtelijke aansprakelijkheid is een kleinere cirkel die betrekking heeft op situaties waarin een minister de wet overtreedt, waaraan juridische (doorgaans strafrechtelijke, maar ook andere) gevolgen kunnen worden verbonden. Zoals ook in de voorgaande paragrafen naar voren kwam, verschillen de landen in de wijze waarop deze strafrechtelijke ministeriële aansprakelijkheid wettelijk is verankerd. De CvV destilleert drie veelvoorkomende manieren waarop een en ander in de lidstaten van de Raad van Europa wordt vormgegeven:

• Strafrechtelijke bepalingen, die van toepassing zijn op iedereen (onder wie ministers);
• Strafrechtelijke bepalingen die van toepassing zijn op alle ‘publieke functionarissen’, zowel ambtenaren als politici;
• Bijzondere strafrechtelijke bepalingen, die uitsluitend op ministers van toepassing zijn.

In de landen die regels van de derde categorie kennen, dient volgens de CvV een onderscheid te worden gemaakt tussen bijzondere procedurele regels en bijzondere materiële regels. De CvV constateert dat in de landen die dergelijke regels hanteren, bijzondere procedurele regels verreweg het meest voorkomen. Deze regels kunnen betrekking hebben op elke fase van strafrechtelijke procedures: van voorschriften over het initiëren van een onderzoek tot regels over de vervolging en het gerecht dat dergelijke strafbare feiten berecht. Omdat deze regels vaak (mede) betrekking hebben op politieke instituties en actoren (bijvoorbeeld: enkel het parlement mag besluiten een opsporingsonderzoek te starten of vervolging in te stellen, of: een minister kan worden vervolgd voor het misbruiken van zijn ambt), merkt de CvV dergelijke regels niet aan als klassieke strafrechtelijke voorschriften, maar als voorschriften die (ook) een politiek karakter hebben. Hierdoor kan het zowel makkelijker als moeilijker zijn om ministers te vervolgen dan onder het reguliere strafrecht. De kernvraag volgens de CvV is waar de scheidslijn ligt tussen gerechtvaardigde bijzondere regels, en onwenselijke regels die schadelijk zijn voor de rechtszekerheid van betrokkenen. De CvV constateert dat in de meeste landen die specifieke procedurele voorschriften voor de opsporing en vervolging van ministers hebben, deze enkel van toepassing zijn op strafbare gedragingen die ‘in de hoedanigheid van het ministerschap’ zijn
begaan. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om omkoping, corruptie en strafbare feiten met betrekking tot integriteitsregels (bijvoorbeeld het openbaar maken van donaties).

De lidstaten van de Raad van Europa kennen niet alleen verschillende procedurele regels, ook de toepasselijke materiële bepalingen verschillen aanzienlijk. Veel van de landen kennen materiële regels die hierboven als ‘categorie 2-regels’ zijn aangeduid: strafbaarstellingen die naar hun aard uitsluitend kunnen worden toegepast op publieke functionarissen, waaronder zowel ambtenaren als politici vallen. Hiertoe horen strafbaarstellingen als corruptie, machtsmisbruik, misbruik van het ambt en vergelijkbare bepalingen. De CvV constateert dat deze strafbaarstellingen gewoonlijk zeer ruim zijn omschreven, wat zich slecht verhoudt tot het rechtszekerheidsbeginsel. Daarnaast kent een klein aantal landen strafbaarstellingen die specifiek zijn gericht op ministers. Het gaat daarbij om strafrechtelijke handhaving van constitutionele verplichtingen die op ministers rusten ten opzichte van bijvoorbeeld het parlement, de regering, de minister-president: verplichtingen die door andere actoren dan ministers niet kunnen worden geschonden.

4.3.3 Strafrechtelijke ministeriële aansprakelijkheid in de praktijk

De CvV beschrijft dat er in bepaalde landen (bijvoorbeeld Frankrijk) met enige regelmaat zaken dienen waarin de strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers centraal staat. In andere landen zijn dergelijke zaken er sinds geruime tijd niet geweest. Volgens de CvV is het antwoord op de vraag in hoeverre een nationaal systeem in staat is om de politieke en juridische verantwoordelijkheid gescheiden te houden vooral afhankelijk van de manier waarop de desbetreffende regels in de praktijk worden toegepast, meer dan van de manier waarop dergelijke regels zijn geformuleerd. Veel landen beschikken op papier over een regeling over de strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers, maar passen deze in de praktijk niet toe. Als er al een beroep op zou worden gedaan, bestaat er volgens de CvV een hoge drempel om de regels daadwerkelijk toe te passen.

Het feit dat binnen de Raad van Europa er niet op grote schaal vervolgingen plaatsvinden wegensambtsmisdrijven van ministers, kan volgens de CvV als positief worden geduid. Het scherpe onderscheid tussen politieke verantwoordelijkheid en strafrechtelijke aansprakelijkheid duidt op een volwassen en goed functionerende democratie. Tegelijkertijd vraagt de CvV zich gezien het geringe aantal zaken af, of er geen ministers zijn die de strafrechtelijke dans ontspringen nadat zij strafbare feiten hebben begaan.

De CvV concludeert dat strafrechtelijke procedures niet zouden moeten worden gebruikt om politieke meningsverschillen te sanctioneren. Dergelijke procedures moeten uitsluitend worden toegepast op strafbare handelingen. Als politiek optreden later onverstandig en schadelijk voor het landsbelang blijkt, is het aan het politieke systeem om hieraan eventuele consequenties te verbinden. Strafrechtelijke procedures moeten niet worden ingezet tegen politieke opponenten om politieke doelen te dienen, maar zijn enkel aan de orde in situaties waarin ministers worden verdacht evident in strijd met de wet te hebben gehandeld.

Dit betekent dat bij het bepalen van de grens tussen strafrechtelijke aansprakelijkheid en politieke verantwoordelijkheid ook rekening moet worden gehouden met de specifieke context van politieke besluitvormingsprocessen en – in de woorden van de CvV – het ”politieke spel”. Ministers moeten ruimte hebben om met een grote ”margin of error” de beleidskeuzes te maken die zij wenselijk achten, zonder dat onmiddellijk strafrechtelijke sanctionering mogelijk is. Het is de politieke verantwoordelijkheid die daarbij voorop staat, niet de strafrechtelijke aansprakelijkheid. Tegelijkertijd staan ministers niet boven de wet en is het verdedigbaar dat voor een strafrechtelijke vervolging wegens een ambtsmisdrijf een bijzondere procedure wordt ingericht. De commissie onderscheidt twee ‘basismodellen’ in Europees constitutioneel recht voor de strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers wegens een ambtsmisdrijf. In het eerste model wordt in deze zaken het reguliere straf(proces)recht toegepast. In het tweede model worden speciale, veelal procesrechtelijke regels gehanteerd, die betrekking kunnen hebben op de opsporing, de aanvang van een strafrechtelijke procedure, de samenstelling van het gerecht en andere procedurele regels. De CvV bestempelt beide basismodellen als legitiem en als onderdeel van de Europese constitutionele traditie en meent dat het niet aan haar is om aan één van beide de voorkeur te geven.
Tot slot maakt de CvV enkele opmerkingen over de strafbaarstellingen die verband houden met machtsmisbruik. De ruime en vage delictsomschrijvingen van deze strafbepalingen zijn problematisch in het licht van de eisen die het legaliteitsbeginsel van art. 7 EVRM aan strafbaarstelling stelt en zijn bovendien zeer kwetsbaar voor politiek misbruik. Het is daarom volgens de CvV van belang dat deze delictsomschrijvingen restrictief worden geïnterpreteerd en terughoudend worden toegepast. De CvV acht het niet problematisch dat landen gedragingen strafbaar hebben gesteld die enkel door ministers kunnen worden begaan, bijvoorbeeld indien een minister in strijd handelt met constitutionele verplichtingen in zijn hoedanigheid van minister.

Tegelijkertijd wordt benadrukt dat naarmate die constitutionele verplichting meer ”politiek van aard” is, de politieke verantwoordelijkheid voorop dient te staan en slechts in laatste ressort (ultimum remedium) tot strafrechtelijke vervolging zou moeten worden overgegaan. Naar aanleiding van het onderzoek van de CvV heeft het Comité voor Juridische Zaken en Mensenrechten van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa een rapport uitgebracht over de politieke ministeriële verantwoordelijkheid en strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers. Dit rapport, dat op 28 juni 2013 in de Parlementaire Vergadering werd verdedigd door de Nederlandse parlementariër Omtzigt als rapporteur, was in lijn met de aanbevelingen van de CvV. De rapporteur lichtte hierbij toe dat vooral wijdlopige en vage bepalingen in het nationale strafrecht met betrekking tot ambtsmisbruik problemen kunnen opleveren zowel in het licht van artikel 7 EVRM als in het licht van andere fundamentele eisen van de rechtsstaat, en dat die bepalingen bovendien zeer gevoelig zijn voor politiek misbruik. De bespreking van het rapport leidde op 28 juni 2013 tot het aannemen door de Parlementaire Vergadering van Resolutie 1950 (2013).⁶ De resolutie komt er in de kern op neer dat strafrechtelijke procedures niet gebruikt mogen worden om met politieke tegenstanders af te rekenen vanwege fouten of meningsverschillen. Specifieke bepalingen die zien op de strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers moeten in elk geval voldoen aan de eisen die voortvloeien uit artikel 7 EVRM en de
overige basisvereisten die voortvloeien uit de ‘rule of law’.

4.4 GRECO-aanbeveling

Tot slot wijst de commissie op een recent rapport van de GRECO (Group of States against Corruption). De GRECO maakt onderdeel uit van de Raad van Europa en voert regelmatig landenonderzoeken uit in het kader van het tegengaan van corruptie. Begin december 2018 heeft de GRECO een evaluatierapport aangenomen en gepubliceerd met aanbevelingen over de preventie van corruptie in Nederland.⁷ Een onderdeel van dit onderzoek betrof een analyse van de mogelijkheden om Nederlandse ministers en staatssecretarissen te vervolgen voor corruptiegerelateerde delicten.

Het GRECO-evaluatieteam merkte op dat het door de Wmv omslachtig kan zijn om bewindspersonen te vervolgen voor bepaalde misdrijven die zij tijdens de uitoefening van hun functie hebben begaan. De GRECO merkte op dat dit ook geldt voor gevallen van passieve omkoping, die centraal staan in de door de GRECO uitgevoerde evaluatie. Het huidige wettelijke systeem kan volgens de GRECO een belemmering vormen voor het vervolgen van gevallen van (passieve) omkoping van ministers en staatssecretarissen. De GRECO nam er ook kennis van dat de Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen kijkt naar de procedure en de wettelijke grondslag ervan.

Het voorgaande bracht de GRECO tot de volgende aanbeveling:

viii. dat ervoor wordt gezorgd dat procedures die voorzien in het onderzoek naar en de strafrechtelijke vervolging van ambtsmisbruik (waaronder passieve omkoping) geen belemmering vormen voor de strafrechtspleging ten aanzien van bewindspersonen die ervan worden verdacht met corruptie samenhangende strafbare feiten te hebben gepleegd.

In reactie hierop heeft de regering aangegeven dat naar aanleiding van het onderhavige rapport van de Commissie wetgeving herziening ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen zal worden bezien hoe het beste opvolging kan worden gegeven aan de GRECO-aanbeveling.⁸ Bij de conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk 6 van dit rapport heeft de commissie de opmerkingen en de aanbeveling van de GRECO vanzelfsprekend betrokken.

---

1. Uit de memorie van toelichting bij de ontwerp-Staatsregeling van Sint Maarten blijkt dat uitdrukkelijk is gekozen voor een andere procedure dan in artikel 119 Grondwet: “De Grondwet kent in artikel 119 een bijzondere procedure voor de vervolging van politieke ambtsdragers wegens ambtsmisdrijven: zij worden vervolgd door de procureur-generaal bij de Hoge Raad en in eerste en enige aanleg door de Hoge Raad berecht na bevel van de Regering of Tweede Kamer. In de literatuur zijn vraagtekens gezet bij de rechtvaardiging voor deze procedure die leidt tot een beperkte vervolgbaarheid. Bovendien is een vervolging van een politieke ambtsdrager op last van de regering of de Kamer bedenkelijk vanuit het oogpunt van het voorkomen van politieke strafprocessen. Om deze redenen is niet gekozen voor overname van de Nederlandse procedure.” (MvT, zoals goedgekeurd in ontwerp door Eilandsraad d.d. 21 juli 2010, p. 78).
2. Aldus GHvJ 2 maart 2016, ECLI:NL:OGHACMB:2016:10, r.o. 2.3.13. Zie ook Van Rijn 2019, p. 467.
3. Afkondigingsblad Sint Maarten 2010, GT no. 28.
4. GHvJ 20 december 2017, ECLI:NL:OGHACMB:2017:186, r.o. 2.4.
5. Study No. 682/2012, te raadplegen op: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDLAD(2013)001-e
6. De resolutie is te raadplegen op: https://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTMLen.asp?fileid=20016&lang=en. Een door de Nederlandse delegatie aan de Tweede en Eerste Kamer uitgebracht verslag van de beraadslagingen in de Parlementaire Vergadering is te vinden in Kamerstukken I en II 2012/13, 20043, nr. AM;94.
7. Vijfde evaluatieronde. Voorkomen van corruptie en bevorderen van integriteit binnen centrale overheden (hoogste bestuurlijke functies) en rechtshandhavingsinstanties. Evaluatierapport Nederland, GrecoEval5Rep(2018)2, 7 december 2018. Een Engelstalige en een Nederlandstalige versie van het rapport zijn gepubliceerd als bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 35000 VII, nr. 91.
8. Kamerstukken II 2018/19, 35000 VII, nr. 91, p. 5-6. In een op 6 juli 2021 gepubliceerd Compliance Report dat de GRECO aanvaardde op 25 maart 2021 (GrecoRC5(2021)6), concludeerde de GRECO dat de betreffende aanbeveling nog niet is uitgevoerd.