HOOFDSTUK 2. INHOUD EN ONTSTAANSGESCHIEDENIS VAN DE HUIDIGE PROCEDURE

2.1 Het grondwettelijk kader

2.1.1 Inleiding

In artikel 119 Grondwet is vastgelegd dat de opdracht tot vervolging van de leden van de Staten- Generaal, de ministers en de staatssecretarissen wegens ambtsmisdrijven in die betrekking gepleegd, slechts kan worden gegeven bij koninklijk besluit (dus door de regering) of bij een besluit van de Tweede Kamer. In hetzelfde artikel is vastgelegd dat de berechting plaatsvindt door de Hoge Raad (het zogeheten forum privilegiatum). Deze regeling heeft blijkens het grondwetsartikel ook betrekking op vervolging en berechting na het aftreden van betrokkenen, voor zover het gaat om ambtsmisdrijven die zij tijdens hun ambtsbetrekking als Kamerlid of bewindspersoon hebben gepleegd. In de volgende paragraaf wordt de ontstaansgeschiedenis van dit grondwettelijk kader geschetst.

2.1.2 Ontstaansgeschiedenis

1814-1815

De huidige tekst van artikel 119 Grondwet geldt sinds de algehele grondwetsherziening van 1983. De historie ervan voert evenwel terug tot de Grondwetten van 1814 en 1815. Reeds toen werd de rol van de Hoge Raad als forum privilegiatum in de Grondwet vastgelegd voor de berechting van leden van de Staten-Generaal en ministers (en daarnaast ook leden van de Raad van State en commissarissen van de Koning). ¹ Die rol strekte zich – in de bewoordingen van de Grondwet van 1815 – uit tot de berechting van “alle misdrijven, gedurende den tijd hunner functien begaan”. Voor zover het ambtsmisdrijven betrof (“misdrijven, in het uitoefenen van derzelver functien begaan”) was de berechting slechts mogelijk op voorwaarde dat daartoe uitdrukkelijk toestemming (“verlof”) werd verleend door de vergadering van de – sinds 1815 uit twee Kamers bestaande – Staten- Generaal (zgn. verlofstelsel). ² De berechting vond plaats door de Hoge Raad. Uit dit stelsel vloeide voort dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad (PGHR) met de vervolging was belast en daartoe verlof moest vragen aan de Staten-Generaal. Voor ‘gewone’ misdrijven van een Kamerlid of minister gold dit verlofstelsel niet, maar wél de regel dat ook deze misdrijven werden berecht door de Hoge Raad.

In de 19e-eeuwse juridische literatuur is terug te vinden dat de aanwijzing van de Hoge Raad als forum privilegiatum uitsluitend werd ingegeven door de gedachte dat berechting van hooggeplaatste ambtsdragers als leden van de Staten-Generaal, ministers, leden van de Raad van State en commissarissen van de Koning door lagere rechters gelet op de hoge waardigheid

van deze ambtsdragers als minder passend werd geacht. ³ Men lijkt de berechting door de Hoge Raad daarnaast als een waarborg te hebben gezien tegen politieke processen. ⁴ In de Grondwetten van 1814 en 1815 is ook vastgelegd dat diverse hoge ambtenaren van het openbaar ministerie, onder wie de PGHR, “voor hun leven [worden] aangesteld”.

1840

In de Grondwet van 1840 blijft de regeling uit de Grondwet van 1815, dus ook het verlofstelsel bij ambtsmisdrijven van leden van de Staten-Generaal en ministers, ongewijzigd. Daarnaast wordt in 1840 uitdrukkelijk de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid in de Grondwet vastgelegd: de verantwoordelijkheid van ministers “voor alle daden door hen als zoodanig verrigt of tot welker daarstelling of uitvoering zij zullen hebben medegewerkt, waardoor de Grondwet of de wetten mogten geschonden of niet opgevolgd zijn” (hierna in dit rapport – ter
onderscheiding van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van ministers voor andere ambtsdelicten – verder aan te duiden als ‘klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid’). De grondwetgever van 1840 heeft met de invoering van de klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid niet primair tot doel om ministers voor ambtsmisdrijven te berechten. Het doel is veeleer om de macht van de Koning in te perken. De Koning wordt met de grondwetswijziging van 1840 verplicht om zijn besluiten en beschikkingen te laten medeondertekenen door een minister en de minister wordt strafrechtelijk aansprakelijk voor deze besluiten en beschikkingen, waardoor de greep op de Koning wordt vergroot. ⁵ De invoering van de klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid in 1840 is daarmee de eerste stap naar een stelsel van volledige politieke ministeriële verantwoordelijkheid, dat al acht jaar later in de Grondwet zal worden vastgelegd. De Grondwet van 1840 bepaalt voorts (ten overvloede, omdat de Hoge Raad elders in de Grondwet reeds was en ook bleef aangemerkt als het forum privilegiatum voor ambtsmisdrijven en alle andere misdrijven van onder andere ministers) dat de Hoge Raad moet oordelen over “de aanklagten ter zake van deze verantwoordelijkheid”.

1848

De Grondwet van 1848 brengt vervolgens enkele belangrijke wijzigingen:

1. Het verlofstelsel bij ambtsmisdrijven wordt vervangen door de regel dat ambtsmisdrijven van – onder meer – leden van de Staten-Generaal en ministers – alleen kunnen worden
   vervolgd “hetzij van Koningswege, hetzij van wege de Tweede Kamer”.
2. De rol van de Hoge Raad als forum privilegiatum voor deze ambtsdragers wordt beperkt tot de berechting van “ambtsmisdrijven”. Alle andere delicten moeten dus voortaan worden berecht volgens de gewone rechterlijke procedure.
3. De in de Grondwet van 1840 geïntroduceerde bepaling over de klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid wordt omgezet in een bepaling die voorschrijft dat de verantwoordelijkheid van ministers voor de uitvoering van de Grondwet en andere wetten, voor zover die van de Kroon afhangt, moet worden geregeld door de (gewone) wet. In een ander grondwetsartikel wordt de politieke ministeriële verantwoordelijkheid geïntroduceerd, met de befaamde tekst: “De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk.”

Over de redenen voor afschaffing van het verlofstelsel bij ambtsmisdrijven is de grondwetsgeschiedenis zeer summier. Wel kan uit een in 1844 aanhangig gemaakt initiatiefvoorstel van de zogeheten Negenmannen onder leiding van Thorbecke (die ook aan de wieg staat van de grondwetsherziening van 1848) worden afgeleid dat bij sommigen de overtuiging leeft dat het verlofstelsel te zeer in de weg staat aan vervolging van ambtsmisdrijven van ministers. Het initiatiefvoorstel van de Negenmannen, dat het niet zal halen omdat een Kamermeerderheid vindt dat niet de Kamer maar de regering een voorstel tot grondwetsherziening moet doen, schaft overigens niet alleen het verlofstelsel af maar roept daarnaast voor de berechting van leden van de Staten-Generaal en ministers wegens ambtsmisdrijven een geheel nieuw rechtscollege in het leven, een “Hof van Staat”. Over het verlofstelsel schrijven de Negenmannen: “Het verlof, door de Staten-Generaal te geven, kan geen ander doel hebben dan om de Ministers te beschermen, en beperkt de vrijheid der Vertegenwoordiging om eene klagt tegen een Minister in te dienen”. ⁶ Daarbij moet worden bedacht dat de leden van de Eerste Kamer toen nog werden benoemd door de Koning.

Als reden om het initiatief tot vervolging exclusief toe te delen aan de Koning of aan de Tweede Kamer, lijkt de grondwetgever het politieke karakter van de ambtsmisdrijven op het oog te hebben gehad. ⁷

Reden om het forum privilegiatum niet (meer) te laten gelden voor gewone misdrijven, is volgens de memorie van toelichting dat het “geenszins in het belang der genoemde personen” zou zijn als het forum privilegiatum ook zou gelden voor gewone misdrijven en ook dat dit te zeer in strijd zou komen met de “gelijkheid voor de wet”. ⁸ In de memorie van beantwoording stelt de regering dat de regel dat Kamerleden, ministers e.a. wegens alle misdrijven terecht moeten staan voor de Hoge Raad “soms [ertoe kan] leiden, om den regelmatigen gang der justitie te bemoeielijken, te stuiten of te verlammen”. ⁹

In de Grondwet van 1848 blijft gehandhaafd dat de PGHR voor het leven wordt aangesteld. De benoeming voor het leven van de hoofd-officieren wordt echter geschrapt, hoewel de Staatscommissie van 1848 juist had voorgesteld om de aanstelling voor het leven uit te breiden tot de officieren van justitie bij de rechtbanken van eerste aanleg. De regering gaat hier echter niet in mee, omdat de in de Wet RO neergelegde bevoegdheid van de Koning om aan ambtenaren van het OM bevelen te geven, er naar haar oordeel juist blijk van geeft dat er geen sprake is van volstrekte onafhankelijkheid van ambtenaren van het OM. De benoeming voor het leven van de PGHR blijft echter gehandhaafd, niet zozeer omdat hij aan het hoofd staat van het OM, als wel vanwege de bijzondere plichten die hem bij de vervolging van leden van de Staten-Generaal, ministers en andere hoge ambtenaren kunnen worden opgelegd in verband met het grondwetsartikel waarbij de Hoge Raad als forum privilegiatum blijft aangewezen voor ambtsmisdrijven. Voor de uitvoering daarvan is een volkomen onafhankelijkheid vereist, aldus de regering.¹⁰ Daarmee is de PGHR op dat moment nog de enige functionaris van het OM voor wie de Grondwet benoeming voor het leven voorschrijft.

Op grond van het grondwettelijk overgangsrecht gaan de wijzigingen uit de Grondwet 1848 – na een niet al te voortvarend optreden van de gewone wetgever die de wet met de nieuwe grondwettelijke regeling in overeenstemming moest brengen – pas gelden per 1 september 1886 (zie hierover nader paragraaf 2.2).

1887

Bij de grondwetswijziging van 1887 wordt in de grondwettekst buiten twijfel gesteld dat het gaat om ambtsmisdrijven “in die betrekkingen gepleegd” dus in de betrekking van de betreffende ambtsdragers. Eveneens wordt geëxpliciteerd dat vervolging en berechting ook na hun aftreden kan plaatsvinden.

1938

Bij de grondwetswijziging van 1938 wordt ook het dan ingevoerde instituut van de minister zonder portefeuille onder het bereik van de regeling gebracht.

1983

Afgezien van enkele kleine wijzigingen in de omschrijving van andere ambtsdragers dan leden van de Staten-Generaal en ministers op wie het forum privilegiatum bij ambtsmisdrijven van toepassing is, blijft de grondwettelijke regeling tot 1983 ongewijzigd. Bij de grondwetsherziening van 1983 komt het huidige artikel 119 tot stand, waarmee enkele tekstuele moderniseringen worden doorgevoerd, door te spreken over “een opdracht tot vervolging”, die “wordt gegeven bij koninklijk besluit of bij een besluit van de Tweede Kamer”. Verder wordt buiten twijfel gesteld dat ook staatssecretarissen onder het bereik van de regeling vallen. Voorts wordt de regeling beperkt tot Kamerleden en bewindspersonen; op leden van de Raad van State en commissarissen van de Koning, niet bij uitstek politieke ambtsdragers, is de regeling niet langer van toepassing. ¹¹Ook wordt de grondwettelijke regelingsopdracht van de ministeriële verantwoordelijkheid geschrapt, overigens niet met de bedoeling dat de gewone wetgever geen regels meer zou mogen of moeten stellen.

De geschiedenis van de grondwetsherziening 1983 is tamelijk summier over de redenen om aan de regering en de Tweede Kamer een exclusief initiatiefrecht tot vervolging toe te kennen. In de memorie van toelichting bij de eerste lezing van het voorstel dat aan artikel 119 ten grondslag lag, noemt de regering drie redenen: (1) het politieke karakter van ambtsmisdrijven van Kamerleden en bewindspersonen, (2) bescherming van deze personen tegen lichtvaardige vervolging en (3) waarborging dat een wenselijk geachte vervolging ook daadwerkelijk plaatsvindt. In de woorden van de memorie zelf:

“Daarmee wordt recht gedaan aan de omstandigheid, dat de beoordeling van de draagwijdte en de inhoud van ambtsmisdrijven van kamerleden, ministers en staatssecretarissen in sterke mate een politiek karakter draagt. Door de beslissing omtrent vervolging exclusief in handen te laten van de regering of de Tweede Kamer worden de betrokken ambtsdragers beschermd tegen een op lichtvaardige gronden ingestelde vervolging. Bovendien heeft de hier voorgestelde opzet – en zulks is ook onder de huidige regeling het geval – de waarborg dat, indien de beslissing tot instelling van een vervolging is genomen, de vervolging ook daadwerkelijk plaatsvindt.” ¹²

Als reden voor (handhaving van) de berechting in eerste en enige instantie door de Hoge Raad noemt de regering het belang van de betrokken ambtsdragers om “niet te lang het middelpunt te zijn van de politieke opschudding die een proces wegens ambtsmisdrijven, door hen gepleegd, toch altijd zal verwekken”; daarbij acht de regering het van belang dat “het politieke leven (…) na alle onvermijdelijke commotie die een proces wegens ambtsmisdrijven teweeg zou brengen, zo snel mogelijk zijn normale gang moet kunnen hernemen”. ¹³ Omdat berechting in één instantie niet in overeenstemming is met het in artikel 14, vijfde lid, IVBPR neergelegde recht op hoger beroep in strafzaken, is hierop door Nederland een voorbehoud gemaakt ten aanzien van de berechting van ambtsmisdrijven bij bepaalde categorieën van personen.¹⁴ De regel dat de PGHR voor het leven wordt benoemd, blijft in 1983 in de Grondwet verankerd (art. 117, eerste lid). Volgens de regering hangt deze regel “ten nauwste samen met zijn taak ten aanzien van de vervolging van leden van de Staten-Generaal, de ministers en de staatssecretaris wegens ambtsmisdrijven in die betrekking gepleegd”.¹⁵

2.1.3 Samenvattende opmerkingen

Uit het voorgaande blijkt dat de Grondwet van 1848 een belangrijke verandering teweeg bracht. Voor die tijd gold voor de berechting van ambtsmisdrijven van leden van de Staten-Generaal en ministers een verlofstelsel: vervolging kon alleen plaatsvinden als de Staten-Generaal (beide Kamers) daarvoor toestemming gaven. De Grondwet van 1848 veranderde dit in het thans nog steeds bestaande systeem, waarbij de vervolging alleen kan plaatsvinden in opdracht van de regering (bij koninklijk besluit) of de Tweede Kamer. Al sinds 1814 schrijft de Grondwet voor dat berechting plaatsvindt door de Hoge Raad in eerste en enige instantie (het zogeheten forum privilegiatum). Tot 1848 bepaalde de Grondwet dat dit voor alle misdrijven gold, vanaf 1848 alleen voor ambtsmisdrijven. In 1983 is de categorie van functionarissen waarop de Grondwet deze bijzondere procedure van toepassing verklaart, beperkt. Aanvankelijk gold de procedure niet alleen voor leden van de Staten-Generaal en ministers, maar ook voor leden van de Raad van State, commissarissen van de Koning en hoge koloniale ambtenaren. De Grondwet van 1983 heeft dit beperkt tot leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen. Omdat de berechting plaatsvindt door de Hoge Raad, vloeit uit het grondwettelijk systeem logischerwijze voort dat de PGHR belast is met de vervolging. Dit is nimmer uitdrukkelijk in de Grondwet vastgelegd. Wel bepaalt de Grondwet al sinds 1814 dat de PGHR voor het leven is benoemd.

2.2 Uitwerking van het grondwettelijk kader in wettelijke en andere regels

2.2.1 De Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen (Wmv)

Het grondwettelijke kader is voor een belangrijk deel uitgewerkt in de Wmv. Deze wet dateert oorspronkelijk van 1855 en gaf toen uitwerking aan de regelingsopdracht in de Grondwet van 1848 waarin voor ministers werd bepaald “dat hunne verantwoordelijkheid wordt geregeld door de wet”. ¹⁶ Tot voor kort was in de Wmv het 19e-eeuwse karakter nog duidelijk zichtbaar, zowel wat terminologie als inhoud betreft. Pas bij de inwerkingtreding van de in paragraaf 1.1 genoemde moderniseringswet (19 september 2018) zijn de 19e-eeuwse sporen uitgewist. Het doel van deze wet was om voor de korte termijn de Wmv beperkt te moderniseren; de fundamentele problemen werden aan de Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen overgelaten. Met de moderniseringswet is de terminologie gemoderniseerd en zijn er enkele inhoudelijke verbeteringen aangebracht op punten die door de commissie-Schouten waren
gesignaleerd, maar de kern van de in de Wmv opgenomen procedure bleef ongewijzigd. ¹⁷ Aandacht verdient verder dat, zoals ook uit de oorspronkelijke titel en inhoud blijkt, de procedure in de Wmv oorspronkelijk alleen was bedoeld als procedureregeling om te kunnen komen tot vervolging van ministers wegens het niet-naleven van de op hen rustende verplichting om te zorgen voor de uitvoering van de Grondwet en andere wetten (dus de klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid).
Artikel 1 Wmv herhaalt letterlijk de zorgplicht van de ministers voor de uitvoering van de Grondwet en de andere wetten, zoals die in de Grondwet van 1848 was vastgelegd en knoopt daaraan vast dat de ministers wegens het niet naleven van deze verplichting verantwoordelijk en in rechte vervolgbaar zijn overeenkomstig de bepalingen van de Wmv. Dit artikel is sinds 1855 inhoudelijk ongewijzigd gebleven. Artikel 3 Wmv, zoals dat in 1855 tot stand kwam, gaf een omschrijving van de in dat verband relevante strafbare feiten. Deze delictsomschrijvingen zijn tegenwoordig in de artikelen 355 en 356 Sr terug te vinden. Bij de totstandbrenging van het nieuwe Wetboek van Strafrecht van 1881, dat in 1886 in werking trad, werden de strafbaarstellingen uit artikel 3 Wmv namelijk om wetssystematische redenen overgebracht naar dat wetboek. Op de artikelen 355 en 356 Sr, die dus uitdrukking geven aan de klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid, wordt nader ingegaan in paragraaf 3.2.
Bij de invoering van het Wetboek van Strafrecht in 1886 werd de oorspronkelijke bedoeling van de Wmv verlaten, doordat toen via aanpassingen van het Wetboek van Strafvordering en de Wet RO de Wmv-procedure ongewijzigd van overeenkomstige toepassing werd verklaard op alle andere ambtsdelicten van ministers en voorts op alle ambtsdelicten van – onder meer – leden van de Staten-Generaal. Dit gebeurde zonder dat daaraan noemenswaardige overwegingen werden gewijd. ¹⁸
Overigens gaf de wetgever met de aanpassingen van 1886 pas na 38 jaar uitvoering aan de nieuwe regels in de Grondwet van 1848. Vanwege het grondwettelijke overgangsrecht betekende dit dat tot 1 september 1886 het in de Grondwet van 1815 opgenomen verlofstelsel bij ambtsmisdrijven bleef gelden, evenals de rechtsmacht van de Hoge Raad terzake van alle misdrijven – dus niet slechts ambtsmisdrijven – van leden van de Staten-Generaal en ministers. ¹⁹ Op de procedureregels in de Wmv wordt hierna kort ingegaan.

2.2.2 Procedure bij de Tweede Kamer

De Wmv bevat een tamelijk uitgebreide procedure voor de manier waarop de Tweede Kamer kan komen tot een opdracht tot vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon wegens een ambtsdelict (art. 7 t/m 19). Kort samengevat behelst zij het volgende. De procedure moet worden gestart met een schriftelijke en gemotiveerde “aanklacht” van ten minste vijf Tweede Kamerleden wegens een vermoedelijk ambtsdelict. Nadat de Kamervoorzitter degene tegen wie de aanklacht is gericht in de gelegenheid heeft gesteld om schriftelijk of
mondeling een zienswijze naar voren te brengen, is het aan (een meerderheid van) de Tweede Kamer om te besluiten om de aanklacht “in overweging te nemen”. ²⁰ Neemt de Kamer de aanklacht in overweging, dan moet zij een uit Tweede Kamerleden bestaande “commissie van
onderzoek” (hierna verder aan te duiden als: onderzoekscommissie) instellen, die “is belast met het opsporen en verzamelen van alle bescheiden, inlichtingen en bewijzen, die tot opheldering van de feiten, in de aanklacht vermeld, kunnen leiden”. De Wmv verklaart grote delen van de procedure uit de Wet op de parlementaire enquête 2008 (Wpe) op dit onderzoek van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat degene tegen wie de aanklacht is gericht niet verplicht is om de commissie van onderzoek medewerking te verlenen en er bovendien familiaal verschoningsrecht geldt. In iedere stand van het onderzoek is de commissie verplicht om degene tegen wie de aanklacht is gericht, indien deze dit wenst, te horen. Na beëindiging van het onderzoek brengt de commissie verslag uit aan de Kamer. Bij de beraadslaging moet de aangeklaagde persoon desgevraagd worden gehoord en het laatste woord krijgen. De Kamer toetst de aangeklaagde feiten “aan het recht, de billijkheid, de zedelijkheid en het staatsbelang”. Als de Kamer “genoegzame gronden tot vervolging aanwezig acht”, geeft ze aan de PGHR opdracht om de vervolging in te stellen. Het besluit van de Tweede Kamer moet “een nauwkeurige aanduiding van het ten laste gelegde feit” bevatten. Binnen drie dagen moeten het besluit, de aanklacht en andere relevante informatie aan de PGHR worden toegezonden. Deze moet aan de opdracht tot vervolging onmiddellijk gevolg geven.
Komt het binnen drie maanden na de indiening van de aanklacht niet tot een eindbeslissing van de Kamer, dan wordt de aanklacht geacht te zijn verworpen. De Kamer heeft evenwel de mogelijkheid om de termijn met ten hoogste twee maanden te verlengen.

2.2.3 Procedure bij de regering

De Wmv zwijgt over de manier waarop de regering tot een opdracht tot vervolging kan komen. De Wmv bevat slechts enkele regels die het daartoe vast te stellen KB zelf betreffen, namelijk dat het KB een nauwkeurige aanduiding van het ten laste gelegde feit moet bevatten en daarnaast de opdracht aan de PGHR om de vervolging in te stellen. Verder verplicht de Wmv de PGHR om aan de ontvangen opdracht tot vervolging “onmiddellijk gevolg te geven”.
In 2017 heeft de toenmalige minister van VenJ (niet-wettelijke) gedragslijnen op schrift gesteld over de procedure die vooraf moet gaan aan een mogelijke opdracht tot vervolging. Deze gedragslijnen zijn vastgelegd in het op 11 oktober 2017 door de minister van VenJ vastgestelde
Protocol inzake de behandeling van aangiften bij een ministerie, het openbaar ministerie of de procureur-generaal bij de Hoge Raad tegen leden van de Staten-Generaal, Ministers en Staatssecretarissen (Stcrt. 2018, 3803, opgenomen in bijlage 4). Gelet op de centrale rol die de
PGHR op grond van artikel 111, tweede lid, Wet RO heeft bij eventuele vervolging (zie hierna paragraaf 2.2.5), is in het protocol een belangrijke adviestaak toegekend aan de PGHR. Het protocol gaat uit van een behandeling in twee fasen: een oriënterend onderzoek en – zo nodig een opsporingsonderzoek. Aangiften die worden gedaan bij een ministerie, het OM of de politie en waarbij (mogelijk) sprake is van een ambtsdelict door een Kamerlid of bewindspersoon, moeten op grond van dat protocol worden doorgestuurd naar de minister van JenV, die de aangifte op zijn beurt doorstuurt naar de PGHR. Ook als een dergelijke aangifte bij het Ministerie van JenV binnenkomt, wordt deze naar de PGHR doorgestuurd. Bij elke aldus doorgezonden aangifte en bij elke aangifte die rechtstreeks is gedaan bij de PGHR, start de PGHR een oriënterend onderzoek, gericht op de vraag of er aanknopingspunten zijn voor een opsporingsonderzoek. De minister van JenV of de PGHR bericht de aangever dat de aangifte wordt bestudeerd. Na afloop van het oriënterend onderzoek informeert de PGHR de minister van JenV over zijn bevindingen. Als de minister van JenV na kennisneming van deze bevindingen aan de PGHR meedeelt dat een opsporingsonderzoek geïndiceerd is, start de PGHR een opsporingsonderzoek met bijstand van het OM. Na afloop van dit onderzoek informeert de PGHR de minister wederom over zijn bevindingen. Daarna is het aan de regering om een vervolgingsbeslissing te nemen. Zij neemt hetzij een KB waarmee aan de PGHR opdracht tot vervolging wordt gegeven, ofwel zij geeft geen opdracht tot vervolging. Over een KB moet de Tweede Kamer worden geïnformeerd (art. 5, tweede lid, Wmv). Er is geen vaste procedure voor een beslissing tot niet-vervolging. Volgens het protocol informeert de minister van JenV de Tweede Kamer vertrouwelijk over de beslissing, afhankelijk van de omstandigheden al dan niet in geanonimiseerde vorm. De minister van JenV informeert voorts de aangever over de beslissing ten aanzien van de aangifte en ook – vertrouwelijk – de bewindspersoon of het Kamerlid op wie de aangifte ziet. De toelichting bij het protocol gaat nog in op diverse details, zoals de situatie waarin de aangifte betrekking heeft op de minister van JenV zelf. Over het al dan niet openbaar maken van de bevindingen van de PGHR bevat het protocol geen regels. Aan het protocol is inmiddels diverse keren toepassing gegeven. ²¹

Ingevolge artikel 111, derde lid, Wet RO neemt de PGHR de taken en bevoegdheden van het OM waar in de gevallen waar in de Hoge Raad ten principale recht doet, hetgeen het geval is bij ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen. In het protocol is toegelicht dat tot deze taak de opsporing van de betreffende strafbare feiten behoort (art. 148 e.v. Sv) en ook voorafgaande oriënteringsonderzoeken.

Ten slotte is hier van belang dat artikel 123 Wet RO zeker stelt dat de PGHR hierbij kan terugvallen op de ondersteuning van het OM. Dit artikel verplicht het College van procureursgeneraal ertoe om aan de PGHR de bijstand van het OM te verlenen die de PGHR ter uitvoering
van de aan hem opgedragen taken verlangt.
Overigens ontbreekt in het Wetboek van Strafvordering of in de Wmv een expliciete regeling van het opsporingsonderzoek.

2.2.4 Samenloopregels procedures Tweede Kamer en regering

De Wmv bevat enkele samenloopregels voor procedures bij regering en Tweede Kamer:

• Als de Kamer een aanklacht niet in overweging heeft genomen, kan de regering de opdracht geven tot vervolging van dezelfde persoon wegens dezelfde feiten (art. 15, eerste lid, tweede zin).
• Als de Kamer een aanklacht na onderzoek en beraadslaging heeft verworpen, kunnen noch Kamer noch regering ten aanzien van dezelfde persoon wegens dezelfde feiten opnieuw onderzoek doen, noch een opdracht tot vervolging geven (art. 15, tweede lid).
• • Als een aanklacht geacht wordt te zijn verworpen omdat de Kamer binnen drie (of vijf) maanden geen eindbeslissing heeft genomen, blijft de regering bevoegd om opdracht te geven tot vervolging van dezelfde persoon wegens dezelfde feiten (art. 17).
• Als de Kamer opdracht heeft gegeven tot vervolging, kan de regering geen opdracht geven tot vervolging van dezelfde persoon wegens dezelfde feiten (art. 19).
• Als de regering opdracht tot vervolging heeft gegeven, kan de Tweede Kamer geen aanklacht tegen dezelfde persoon wegens dezelfde feiten in overweging nemen (art. 6).

2.2.5 Vervolging en strafvordering: centrale rol PGHR

Artikel 111, tweede lid, aanhef en onder a, Wet RO belast de PGHR met de vervolging van ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen. ²² In artikel 4, derde lid, Wmv wordt buiten twijfel gesteld dat de PGHR verplicht is om aan een door hem ontvangen opdracht van de regering of van de Tweede Kamer tot vervolging onmiddellijk gevolg te geven. ²³ Dit is een direct gevolg van artikel 119 Grondwet, dat het vervolgingsmonopolie volledig legt bij de regering of de Tweede Kamer. Het opportuniteitsbeginsel, op grond waarvan het OM normaliter van vervolging kan afzien, geldt bij deze delicten dus niet.

Volgens artikel 484, eerste lid, Sv vindt de strafvordering plaats met overeenkomstige toepassing van de regels omtrent de strafvordering in eerste aanleg van feiten waarvan de rechtbank kennis neemt. Op deze procedure maakt artikel 484, eerste lid, de volgende uitzonderingen:

• De Hoge Raad wijst uit zijn leden een raadsheer-commissaris aan als de PGHR dat vordert. ²⁴
• Bij een doorzoeking of een schouw kunnen de raadsheer-commissaris respectievelijk de PGHR zich laten vervangen door een rechter-commissaris respectievelijk een officier van justitie.
• Er is geen gezagsrelatie tussen het college van procureurs-generaal en de PGHR, zoals die wel bestaat tussen het college en officieren van justitie.
• Strafvorderlijke bepalingen die ertoe kunnen leiden dat de zaak niet op de openbare terechtzitting wordt behandeld, zijn niet van toepassing. Dit betreft bepalingen over de beëindiging van het onderzoek door de rechter-commissaris, beslissingen omtrent verdere vervolging, het indienen van een bezwaarschrift tegen de dagvaarding en wijziging van de tenlastelegging. Verder moet de PGHR in de dagvaarding het ten laste gelegde feit opnemen, zoals dat in de door de regering of de Tweede Kamer gegeven opdracht is uitgedrukt.
• Tegen de beslissing van de Hoge Raad staat geen beroep of bezwaarschrift open.

Voor de taakuitoefening van de PGHR op het gebied van vervolging geldt hetgeen hierboven in paragraaf 2.2.4 is toegelicht: de PGHR neemt in dit geval de taken en bevoegdheden van het OM waar (art. 111, derde lid, Wet RO) en kan zich daarbij verzekeren van de bijstand van het OM (art. 123 Wet RO).

Zoals vermeld aan het slot van paragraaf 2.1 is in artikel 117 Grondwet vastgelegd dat de PGHR voor het leven wordt benoemd en hangt deze grondwettelijke waarborg voor onafhankelijkheid blijkens de grondwetsgeschiedenis zeer nauw samen met de taak van de PGHR ten aanzien van de vervolging van Kamerleden en bewindspersonen wegens ambtsdelicten. Corstens/Borgers en Kooijmans wijzen erop dat de benoeming voor het leven voorkomt dat de PGHR in geval van een opdracht van de Tweede Kamer tot het vervolgen van een bewindspersoon, door de minister (lees: de regering) zou worden ontslagen om te verijdelen dat aan die opdracht gevolg wordt gegeven.
De rechtspositionele onafhankelijkheid is dus bedoeld om de PGHR in dit opzicht functioneel onafhankelijk te maken, aldus deze auteurs. ²⁵ De grondwettelijke onafhankelijkheidswaarborg heeft in dit opzicht dus ook zijn belang behouden na de wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie in verband met de reorganisatie van het OM per 1 juni 1999 (Stb. 1999, 194), waarmee de PGHR een ambt sui generis werd en geen deel meer uitmaakte van het OM.

2.2.6 Medeverdachten

Bijzondere aandacht verdient nog de regel dat de berechting van medeverdachten van Kamerleden of bewindspersonen die wegens een ambtsdelict worden vervolgd, eveneens moet plaatsvinden door de Hoge Raad. Deze regel is vastgelegd in artikel 485 Sv, dat, afgezien van
vernummering, sinds 1886 tekstueel ongewijzigd is gebleven. Het artikel betekent feitelijk dat de PGHR pas is belast met opsporing en vervolging van medeverdachten nadat de regering of de Tweede Kamer een opdracht tot vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon heeft gegeven. ²⁶

2.2.7 De berechting door de Hoge Raad

In artikel 76, eerste en tweede lid, Wet RO is, in het verlengde van artikel 119 Grondwet, de rechtsmacht van de Hoge Raad “in eerste instantie, tevens in hoogste ressort” vastgelegd terzake van ambtsmisdrijven en ambtsovertredingen van leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen. De Hoge Raad fungeert hier dus als feitenrechter in eerste en enige aanleg, zonder de mogelijkheid van hoger beroep.

Ingevolge het vierde lid van artikel 76 oordeelt de Hoge Raad met een aantal van tien raadsheren (in de praktijk aangeduid als de “zetel”) en wordt bij het staken der stemmen een uitspraak ten voordele van de verdachte gedaan. Het vereiste aantal van tien raadsheren, dat het dubbele is van het aantal waarmee de Hoge Raad gewoonlijk rechtspreekt, houdt historisch gezien verband met het gewicht dat aan de door de Hoge Raad te berechten strafzaken tegen hoge functionarissen placht te worden toegekend. Bij de indiening van de goedkeuringswet inzake het IVBPR en bij de grondwetsherziening van 1983 is door de regering opgemerkt dat de verdubbeling van het aantal raadsheren (tezamen met de waarborg van vervolging door de voor het leven benoemde PGHR) een zekere rechtszekerheidscompensatie biedt in verband met het ontbreken van de mogelijkheid van hoger beroep. ²⁷
In het door hem op grond van artikel 75, vierde lid, Wet RO vastgestelde reglement van inwendige dienst (als paragraaf 1.1 deel uitmakend van het Procesreglement Hoge Raad der Nederlanden) heeft de Hoge Raad diverse aspecten uitgewerkt. ²⁸ Onder andere is vastgelegd dat de zogeheten strafkamer (formeel: de tweede meervoudige kamer) van de Hoge Raad in een “zetel” van drie of vijf leden “kennis neemt” van deze zaken, met uitzondering van de behandeling ter terechtzitting.

Dit sluit aan op artikel 27 Besluit orde van dienst gerechten, waarin is bepaald dat de behandeling van deze zaken aan de in het reglement aangewezen kamer wordt opgedragen, met uitzondering van de behandeling op de openbare terechtzitting, die plaats moet vinden door een andere, eveneens in het reglement aangewezen kamer. Ook bepaalt artikel 27 dat een lid van die kamer wordt benoemd tot “commissaris”. Op deze wijze is dus geregeld dat leden van de strafkamer en een daaruit benoemde raadsheer-commissaris de regie hebben over het onderzoek voorafgaande aan de behandeling ter terechtzitting.

Het reglement heeft vervolgens voor de behandeling ter terechtzitting een speciale meervoudige kamer in het leven geroepen, de vijfde meervoudige kamer van de Hoge Raad. Van die kamer maken alle leden van de Hoge Raad deel uit, zodat uit alle leden van de Hoge Raad kan worden geput om de “zetel” van het in gevolge artikel 76, vierde lid, Wet RO vereiste aantal van tien raadsheren te vormen. Over de samenstelling van die zetel van tien raadsheren bevat het reglement een gedetailleerde regeling, die inhoudt dat die is samengesteld uit leden van zowel de strafkamer, de civiele kamer als de belastingkamer. Leden van de strafkamer die al aan de behandeling van de zaak hebben deelgenomen vóór de terechtzitting, als lid van de zetel die belast was met het “kennis nemen” van de zaak of als raadsheer-commissaris, kunnen geen deel uitmaken van de zetel die de behandeling ter terechtzitting doet.

2.2.8 Geen beklag tegen niet-vervolging

https://uitspraken.rechtspraak.nl/#!/details?id=ECLI:NL:PHR:2010:BO0198

2.3 Casuïstiek

2.3.1 Inleiding

van een Kamerlid of een bewindspersoon wegens een ambtsdelict is het in de Nederlandse geschiedenis nog nooit gekomen. ²⁹ Wel is de toepassing van de bijzondere
procedure voor ambtsdelicten in het verleden diverse malen aan de orde gekomen in het kader van enkele aanklachten op grond van de Wmv of aangiften bij politie of het OM. Ook in Kamerdebatten, in de literatuur en in de publiciteit is in incidentele gevallen de toepassing van de bijzondere procedure aan de orde geweest. Voor een goed begrip van de mogelijkheden en onmogelijkheden van de bijzondere procedure heeft de commissie uit openbare bronnen bekende casuïstiek van de naoorlogse periode hieronder op een rijtje gezet. Een volledige opsomming wordt niet gepretendeerd.

2.3.2 Overzicht

1948 Indiëbeleid ³⁰

In april 1948 diende het Nationaal Comité Handhaving Rijkseenheid (waarin onder andere oudminister- president Gerbrandy zitting had) een verzoek bij de Tweede Kamer in om aan de PGHR opdracht te geven vervolging in te stellen tegen alle ministers sinds november 1945 die vanwege het Indonesische beleid de Grondwet en andere wetten zouden hebben geschonden. Dat verzoek werd door de Tweede Kamer afgewezen.

1960 Totobeleid

In oktober 1960 kwam, meer in theoretische dan in praktische zin, in de Tweede Kamer de mogelijkheid ter sprake van strafrechtelijke vervolging van minister Beerman (Justitie) wegens handelen in strijd met de Loterijwet in verband met het totobeleid. Een en ander gaf toenmalig VVD-fractievoorzitter Oud bij de algemene politieke beschouwingen in de Tweede Kamer in oktober 1960 aanleiding tot een beschouwing over de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid (“een totaal verouderd geval”) en over de procedure van de Wmv. ³¹

1961 en 1962 Zaak-Fonteijn

De voormalige sergeant-konstabel van de Koninklijke Marine A.H.F. Fonteijn verzocht in 1961 aan de PGHR om vervolging in te stellen tegen minister Visser (Defensie). Hij wilde eerherstel, omdat hij in 1935 ten onrechte als muiter (op De Zeven Provinciën in 1933) was ontslagen. Er was overduidelijk sprake geweest van een persoonsverwisseling. De zaak had in 1955 al aanleiding gegeven tot een Kamerdebat. Fonteijn richtte zich in 1962 tot de Tweede Kamer met een verzoek om de PGHR last te geven tot het instellen van een strafvervolging tegen de minister van Defensie wegens het plegen van ambtsmisdrijven, verband houdende met eerder vermeld ontslag. De Tweede Kamer nam in 1963 het voorstel van de Commissie voor de Verzoekschriften over om dit verzoek af te wijzen op de volgende gronden:

• “a. dat adressant niet heeft aannemelijk gemaakt dat vermelde bewindsman enig ambtsmisdrijf als door adressant beweerd zou hebben gepleegd;
• b. dat het niet op de weg der Kamer ligt, af te keuren dat de Minister de zaak van adressants ontslag als afgedaan beschouwt en daarnaar handelt, waar de Kamer zelf in 1955 uitdrukkelijk heeft uitgesproken een nieuw onderzoek niet te wensen, uit de aard der zaak tenzij adressant een novum zou hebben gesteld, hetwelk de commissie hierboven te kennen geeft niet het geval te achten;
• c. dat in elk geval, wat van dit alles ook zij, het belang van deze aangelegenheid niet de toepassing wettigt van het tot op heden nog nimmer door de Kamer toegepaste artikel 178 [huidige artikel 119, cie.] der Grondwet”. ³²

1985 RSV-enquête

In januari 1985 meldde de Parlementaire Enquêtecommissie RSV, in antwoord op schriftelijke vragen van de Tweede Kamer over het enquêterapport, dat zij bewust niet had onderzocht of er strafrechtelijke aspecten kleefden aan het handelen van minister Van Aardenne (EZ), die de zogeheten volledige verliesafdekkingsregeling voor RSV had verzwegen voor de Tweede Kamer: “Een dergelijk onderzoek in het kader van de enquête zou naar de mening van de commissie een misbruik van bevoegdheid hebben opgeleverd. Met betrekking tot de vervolging van Hoofden van Ministeriële Departementen bevat de wet van 22 april 1855 (Stb. 33) een bijzondere regeling.
Ingevolge deze wet is een afzonderlijk besluit van de Kamer vereist alvorens een aanklacht ter zake van een ambtsmisdrijf onderzocht wordt. De commissie die vervolgens wordt belast met het onderzoek naar het eventuele ambtsmisdrijf, heeft weliswaar gelijke bevoegdheden als die welke de Wet op de Parlementaire Enquête verleent, doch de Wet op de ministeriële verantwoordelijkheid kent bijzondere rechten en verschoningsrechten toe aan degene die verdacht wordt van een ambtsmisdrijf, en aan diens bloed- en aanverwanten. Om deze redenen acht de enquêtecommissie een onderzoek naar de strafrechtelijke aspecten van de handelwijze van bewindslieden onverenigbaar met de werkzaamheden in het kader van een onderzoek op grond van de Wet op de Parlementaire Enquête.” ³³

1985 Stichting Kritische Massa

Op 27 februari 1985 diende de Stichting Kritische Massa een “strafklacht” in bij de voorzitter van de Tweede Kamer, waarin de stichting de Tweede Kamer verzocht om deze strafklacht te onderzoeken en aan de PGHR een last te geven tot vervolging van minister Van Aardenne (EZ), omdat deze de uitkomst van de Brede Maatschappelijke Discussie Kernenergie naast zich neer zou hebben gelegd. Volgens de stichting was er sprake van een ambtsmisdrijf (oplichting, waarbij Van Aardenne misbruik zou hebben gemaakt van zijn positie als minister; art. 326 jo. 44 Sr). Aan het verzoek werd geen gevolg gegeven. ³⁴

1985 Zaak Uringa

In 1985 oordeelde de Hoge Raad over het beklag van E. Uringa tegen niet-vervolging van oudminister Andriessen en oud-staatssecretaris Van Rooyen (beiden Financiën) en de oud-ministers Van Agt en De Ruiter (beiden Justitie) en zittend minister Korthals Altes (Justitie). Welke strafbare feiten het betrof, blijkt niet uit het arrest van de Hoge Raad. Op 6 december 1985 verklaarde de Hoge Raad klager volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in zijn beklag. ³⁵

1985-1987 Zaak Bosio ³⁶

Op 30 mei 1985 deed de Franse zakenman Bosio schriftelijk aangifte bij het OM van door staatssecretaris Van Zeil (EZ) gepleegde (ambts)misdrijven. ³⁷ Het OM stuurde de aangifte (en een aanvulling daarvan) op 27 augustus 1985 door naar de PGHR, omdat het ging om een eventuele vervolging van onder meer de staatssecretaris ter zake van een beweerdelijk ambtsmisdrijf. De PGHR deelde op 13 september 1985 schriftelijk aan Bosio mee dat hij eerst dan bevoegd was een vervolging in te stellen, wanneer hij daartoe ingevolge de Wmv daartoe last heeft gekregen hetzij van de Kroon, hetzij van de Tweede Kamer, en dat het hem derhalve aangewezen leek dat Bosio aangifte zou doen bij de Tweede Kamer. In de maanden daarna verzocht Bosio aan de ministeries van Algemene Zaken en van Justitie om te bewerkstelligen dat de PGHR strafvervolging zou instellen tegen de minister en de staatssecretaris van EZ. Ook wendde hij zich rechtstreeks tot de PGHR. Minister van Justitie Korthals Altes wees het verzoek op 18 juli 1986 per brief af met als motivering dat staatssecretaris Van Zeil voor het subsidiebeleid verantwoording verschuldigd was aan de Tweede Kamer. De bewindsman wees erop dat de Tweede Kamer kennelijk geen aanleiding had gezien om een last tot vervolging uit te vaardigen. Ook de Kroon zag geen aanleiding de vervolging te gelasten, aldus de minister. Een herhaald verzoek van 30 juli 1987 werd door de minister van Justitie op 28 september 1987 afgewezen met verwijzing naar de brief van 18 juli 1986. Wel werd het OM gevraagd nog eens naar de zaak te kijken. Dit leidde ertoe dat het OM bij brief van 4 december 1987 aan Bosio berichtte dat de overgelegde stukken geen aanleiding gaven tot verder onderzoek tegen Van Zeil of enig ander persoon.

1987 Visfraude

In juni 1987 drong PSP-fractievoorzitter Van Es in de Tweede Kamer aan op een strafrechtelijk onderzoek naar oud-minister Van der Stee, minister Braks en staatssecretaris Ploeg (allen Landbouw en Visserij) wegens de zogeheten visfraude. Volgens Van Es was er mogelijk sprake van overtreding van artikel 355, derde en vierde lid, en 356 Sr. Daarbij maakte ze er haar collega- Kamerleden op attent dat vijf leden een aanklacht zouden kunnen indienen op grond van de Wmv. Minister van Justitie Korthals Altes vond dat geen sprake was van enig vermoeden van een gepleegd ambtsmisdrijf en verklaarde geen aanleiding te zien om aan de PGHR opdracht te geven tot vervolging: “Beleidsfouten, als zij al zouden zijn begaan, zijn naar mijn overtuiging onvoldoende grondslag voor een Koninklijk besluit, houdende een opdracht aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad om tot vervolging van een bewindsman over te gaan.” Uiteindelijk diende Van Es een motie van afkeuring in tegen de minister van Landbouw en Visserij. Die motie werd verworpen. Tot
een aanklacht van Kamerleden op grond van de Wmv kwam het niet. ³⁸

1988 Lozingsvergunningen DSM en Windmill

In november 1988 werd door de Stichting Miljoenen zijn tegen, de Vereniging Das en Boom en twee particulieren aangifte gedaan bij het OM en bij de PGHR van strafbare feiten, die naar hun mening waren begaan door minister Smit-Kroes (Verkeer en Waterstaat), erin bestaande dat zij lozingsvergunningen voor cadmiumhoudend afval van DSM Meststoffen en Windmill had verlengd. Bij brief van 11 november 1988 berichtte de PGHR aan de aangevers dat de opdracht tot vervolging slechts kon worden gegeven bij KB of bij een besluit van de Tweede Kamer. De zaak mondde uit in een beklag bij de Hoge Raad tegen niet-vervolging. De Hoge Raad verklaarde op 27 oktober 1989 klagers volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in hun beklag. ³⁹

1990 Zigeuner-belangenvereniging ROM ⁴⁰

In 1990 verzocht de zigeuner-belangenvereniging ROM aan de PGHR om minister Dales (Binnenlandse Zaken) en minister Hirsch Ballin (Justitie) te vervolgen. Dit vanwege het niet nakomen door de ministers van een in april 1989 door de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken aan de vereniging gedane toezegging om de aanduiding “zigeuner” te schrappen uit bij de politie gebruikte formulieren en registers. De PGHR wees het verzoek af.

1997 Zaak De Boer

Op 2 juni 1997 werd door C.M. de Boer aangifte gedaan bij het OM van ambtsmisdrijven als bedoeld in artikel 355, derde en vierde lid, en 356 Sr, die naar haar mening waren begaan door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Bij brief van 5 juni 1997 verzocht aangeefster voorts aan de Commissie voor de Verzoekschriften van de Tweede Kamer om aan de Kamer het voorstel te doen om een aanklacht tegen de minister in overweging te nemen. Op 4 juli 1997 berichtte de griffier van de Tweede Kamer dat geen van de leden van de Commissie voor de Verzoekschriften aanleiding had gezien tot het doen van een voorstel om een aanklacht tegen de minister in overweging te nemen. De zaak mondde uit in een beklag bij de Hoge Raad tegen nietvervolging.
De Hoge Raad verklaarde op 20 maart 1998 klaagster volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in haar beklag. ⁴¹ Welke strafbare feiten het betrof, blijkt niet uit de beschrijvingen in het arrest van de Hoge Raad en de conclusie van de advocaatgeneraal waarop voornoemde informatie is gebaseerd.

1999 NAVO-Bombardementen Joegoslavië

Blijkens een bericht in het NJB van 4 juni 1999 ⁴² verzocht de Vereniging van Juristen voor de Vrede (VJV) op 21 mei 1999 aan de Kroon om overeenkomstig de Wmv en artikel 355 Sr over te gaan tot strafrechtelijke vervolging van minister-president Kok, minister Van Aartsen (Buitenlandse Zaken) en minister De Grave (Defensie). Volgens de VJV droegen de genoemde ministers de mede-verantwoordelijkheid voor het feit dat de NAVO en binnen het NAVO-verband Nederlandse militaire eenheden, misdrijven naar het internationaal recht hadden gepleegd tegen de Federale Republiek Joegoslavië. Volgens de VJV waren de genoemde bewindslieden strafrechtelijk aansprakelijk voor deze misdrijven, onder meer op grond van de beginselen van Neurenberg, die mede door Resolutie 95 (I) van 11 december 1946 van de Algemene Vergadering van de VN deel uitmaken van de ‘wetten en gebruiken van de oorlog’ waarvan schending strafbaar was gesteld in artikel 8 van de Wet oorlogsstrafrecht. Broeksteeg, Sikkema en Warmelink wisten in 2000 te
melden dat het verzoek aan de Kroon tevergeefs was geweest. ⁴³

1999 Proefproject Millinxbuurt

Op 7 januari 2000 verscheen in het NJB een artikel van R.M. Vennix, docent strafrecht aan de VU, waarin hij het mogelijk achtte dat minister Korthals (Justitie) en minister Peper (Binnenlandse Zaken) strafrechtelijk aansprakelijk waren wegens het plegen van een ambtsmisdrijf. ⁴⁴ Dat ambtsmisdrijf zou eruit bestaan dat op hun instigatie op 26 november 1999 een collectieve fouilleringsactie had plaatsvonden in de Rotterdamse Millinxbuurt, zonder dat was voldaan aan het in artikel 52 Wet wapens en munitie opgenomen vereiste van een redelijk vermoeden van het voorhanden hebben van een wapen. Dit was naar zijn zeggen ook in strijd met artikel 10 Grondwet (recht op privacy) en mogelijk artikel 11 Grondwet (recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam). Volgens Vennix was daarmee mogelijk sprake van overtreding van artikel 355 Sr (medeondertekening verlenen aan een KB of beschikking of een bevel geven, wetende dat daardoor de Grondwet of andere wetten worden geschonden). In zijn artikel opperde hij een proefproces. Dat is er niet gekomen. Een jaar later, op 13 februari 2001, bracht GroenLinksfractievoorzitster Halsema de vraag of er in deze zaak sprake was van een ambtsmisdrijf ter sprake tijdens een debat in de Tweede Kamer over een initiatiefvoorstel tot wijziging van de Gemeentewet en de Wet wapens en munitie in verband met de bestrijding van wapengeweld, dit tot ongenoegen van enkele andere Kamerleden. ⁴⁵ De minister van Justitie lichtte zijn verantwoordelijkheid met betrekking tot de fouilleringsactie in de Millinxbuurt toe, maar ging op deze specifieke vraag niet in. ⁴⁶

2000 Beklagzaak HR 28 april 2000

In 2000 oordeelde de Hoge Raad over het beklag van een particulier tegen niet-vervolging van de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en de minister van VROM. Welke strafbare feiten het betrof, blijkt niet uit het arrest van de Hoge Raad. Op 28 april 2000 verklaarde de Hoge Raad klager volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in zijn beklag. ⁴⁷

2002 Zaak Broersma

Op 16 oktober 2002 werd door S. Broersma aangifte gedaan bij het OM van strafbare feiten die naar zijn mening waren begaan door verscheidene (oud-)bewindslieden (minister-president Kok, minister Zalm (Financiën) minister De Vries (Binnenlandse Zaken) en minister Korthals (Justitie), en de staatssecretarissen Vermeend en Bos (Financiën)), (oud-)leden van de Tweede Kamer, ambtenaren van de Belastingdienst en medewerkers van de Nationale ombudsman en van Justitie. De aangifte hield verband met de wijze waarop een fiscaal meningsverschil tussen de onderneming van aangever en de Belastingdienst was afgewikkeld. De verwijten betroffen hoofdzakelijk misleiding en de weigering uitvoering te geven aan wetten en internationale rechtsnormen (art. 355-356 Sr). De hoofdofficier van justitie berichtte de aangever op 12 november 2002 dat hij terzake geen strafrechtelijk onderzoek zou gelasten. De zaak mondde uit in een beklag bij de Hoge Raad tegen niet-vervolging. De Hoge Raad verklaarde op 9 juli 2004 klagervolgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in zijn beklag. ⁴⁸

2002 Beveiliging Pim Fortuyn I

Op 9 mei 2002 deed een particulier aangifte bij het OM van het misdrijf dood door schuld, dat zou zijn begaan door minister De Vries (BZK) omdat deze onvoldoende aandacht zou hebben besteed aan het verzoek van Pim Fortuyn om persoonlijke beveiliging. De hoofdofficier van justitie wees bij brief van 11 juni 2002 het verzoek om strafvervolging in te stellen af. De zaak mondde uit in een beklag bij de Hoge Raad tegen niet-vervolging. De Hoge Raad verklaarde op 9 juli 2004 klager volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in zijn beklag. ⁴⁹

2002 Onderzoek n.a.v. boek oud-minister Bomhoff

In december 2002 verscheen in de media het bericht dat minister-president Balkenende het OM had gevraagd om te onderzoeken of oud-minister Bomhoff zich met zijn op die dag verschenen boek ‘Blinde ambitie’ schuldig had gemaakt aan het schenden van het ambtsgeheim door in dat boek feiten uit de ministerraad naar buiten te brengen. In oktober 2003 berichtten de media dat een woordvoerder van het ministerie van Justitie had bevestigd dat het kabinet niet van plan was om aangifte te doen.⁵⁰

2003 Zaak prinses Margarita en De Roy van Zuydewijn

Op 10 maart 2003 deden prinses Margarita en de heer De Roy van Zuydewijn aangifte tegen oudminister- president Kok en de oud-ministers De Vries (BZK) en Korthals (Justitie) en diverse ambtenaren wegens valsheid in geschrift (art. 225 Sr) en opzettelijke schending van ambtsgeheim (art. 272 Sr). De valsheid in geschrift zou zijn begaan in brieven van de drie genoemden aan de prinses en haar echtgenoot, namens de ministers ondertekend door de secretarissen-generaal van de betrokken ministeries, waarin werd ontkend dat naar de prinses en/of haar echtgenoot enig onderzoek had plaatsgevonden. De schending van ambtsgeheim zou betrekking hebben op de verstrekking van gegevens over een BVD-onderzoek aan de directeur van het Kabinet van de Koningin. Wat de valsheid in geschrift betreft, concludeerde het OM na onderzoek dat er geen aanwijzingen bestonden dat opzettelijk onjuiste mededelingen waren gedaan en dat er geen reden was om aan te nemen dat de oud-ministers opzettelijk valse informatie in de bewuste brieven hadden opgenomen of doen opnemen. Wat de schending van ambtsgeheim betreft, concludeerde het OM dat daarvan geen sprake was. In een brief van 1 september 2003 aan de Tweede Kamer merkte de minister van Justitie op dat de mogelijke vervolging voor beide delicten in dit geval viel onder het bereik van artikel 119 Grondwet. ⁵¹ De minister nam in zijn brief de conclusies van het OM over en berichtte de Kamer dat hij om die reden geen voordracht zou doen voor een koninklijk besluit om aan de PGHR een last te geven tot vervolging van de in de aangifte bedoelde oudministers. ⁵²

2003 en 2004 Zaak De Kreek

In 2003 en 2004 deed J. de Kreek aangifte bij het OM van een groot aantal strafbare feiten die zouden zijn begaan door minister-president Balkenende. Deze strafbare feiten hielden verband met de oorlog in Irak, het lidmaatschap van de Coalitie of the Willing en de affaire rond de toestemmingswet voor het huwelijk van mevrouw Mabel Wisse Smit en Prins Johan Friso. Wat betreft de oorlog in Irak zou het gaan om een reeks van strafbare feiten uit het Wetboek van Strafrecht, de Wet oorlogsstrafrecht, de Uitvoeringswet genocideverdrag en de Uitvoeringswet folteringsverdrag. Wat betreft de toestemmingswet zou het gaan om handelen in strijd met artikel 28, derde lid, Grondwet waarin is bepaald dat de Staten-Generaal in verenigde vergadering beraadslagen en besluiten ter zake van een voorstel van wet strekkende tot het verlenen van toestemming voor een huwelijk van de Koning of een mogelijk erfopvolger, en om misdrijven tegen de Koninklijke waardigheid. De hoofdofficier van justitie liet in zijn reacties op de aangiftes weten niet bevoegd te zijn tot vervolging. De zaak mondde uit in een beklag bij de Hoge Raad tegen nietvervolging.
De Hoge Raad verklaarde op 7 april 2006 klager volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in zijn beklag. ⁵³

2005 Schipholbrand (zaak Van Melle e.a.)

Op 5 december 2005 deden J.P. van Melle en 29 anderen aangifte bij het OM van strafbare feiten die zouden zijn begaan door minister Donner (Justitie) en minister Verdonk (Vreemdelingenzaken en Integratie) in het kader van de brand in oktober 2005 in het detentie- en uitzendcentrum Schiphol-Oost waarbij elf gedetineerden om het leven kwamen. Volgens de aangifte zouden beide ministers zich schuldig hebben gemaakt aan het onderwerpen van personen aan een wrede en onmenselijke behandeling als bedoeld in het Verdrag tegen foltering en/of andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing als bedoeld in artikel 7 IVBPR, zodanig dat zij hebben geleid tot dood door schuld alsmede tot medeplichtigheid aan het toebrengen van ernstig lichamelijk letsel. Bij brief van 17 maart 2006 berichtte de hoofdofficier van justitie aan de aangevers dat de aangifte moest worden beschouwd als een aangifte van ambtsmisdrijven, gepleegd door een minister in functie, zodat van een strafrechtelijk onderzoek door of in opdracht van de officier van justitie geen sprake kon zijn zolang daartoe niet de grondwettelijk vereiste last was gegeven. De zaak mondde uit in een beklag bij de Hoge Raad tegen niet-vervolging. De Hoge Raad verklaarde op 19 oktober 2007 klagers volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in hun beklag.73 De zaak kreeg een vervolg in een procedure bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, dat de ingediende klacht op 29 september 2009 niet-ontvankelijk verklaarde. ⁵⁴

2006 en 2007 Beveiliging Pim Fortuyn II

Op 23 oktober 2006 deden twee particulieren mede namens de vereniging De Nieuwe Toekomst Partij aangifte bij het OM van het misdrijf dood door schuld, dat zou zijn begaan door de ten tijde van de moordaanslag op Pim Fortuyn op 6 maart 2002 politiek verantwoordelijke ministers en staatssecretarissen en zittende leden van de Tweede Kamer. Dit door niet te zorgen voor de aan Fortuyn bij wet toekomende persoonsbeveiliging hoewel toen bekend was dat diens leven ernstig werd bedreigd. Op 5 juni 2007 deed een andere particulier op nagenoeg gelijkluidende gronden aangifte tegen voormalig minister De Vries (BZK) en voormalig minister Korthals (Justitie). Op 24 november 2006 berichtte de hoofdofficier van justitie over eerstgenoemde aangifte aan de aangevers dat de inhoud van hun aangifte geen vermoeden opleverde van enig gepleegd misdrijf.

Op 19 juni 2007 berichtte de hoofdofficier van justitie over de tweede aangifte aan de aangever dat het OM op grond van artikel 119 Grondwet niet bevoegd was tot het instellen van strafvervolging tegen de genoemde ambtsdragers voor de in de aangifte vermelde feiten, welke, bij voldoende verdenking, als ambtsmisdrijf beoordeeld zouden moeten worden. Beide zaken mondden uit in één beklag bij de Hoge Raad tegen niet-vervolging. De Hoge Raad verklaarde op 25 april 2008 klagers volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in hun beklag. ⁵⁵

2009 Deelname aan Irakoorlog

Op 2 juni 2009 deed een particulier aangifte bij de Nationale Recherche tegen de ministerpresident en twintig met name genoemde (voormalige) ministers, staatssecretarissen en leden van de Staten-Generaal en tegen “alle overige leden van het Nederlandse kabinet en de tweede kamer die op enigerlei wijze draagvlak gecreëerd hebben voor militaire acties van de Verenigde Staten en/of Groot-Brittannië en/of the coalition of the Willing in Irak”. De aangifte betrof genocide, samenzwering om genocide te plegen, poging tot genocide en medeplichtigheid aan genocide. De officier van justitie berichtte de aangever op 24 juli 2009 dat een last tot vervolging van deze personen slechts kon worden gegeven bij besluit van de Kroon of van de Tweede Kamer. In een daarop volgende briefwisseling met de aangever berichtte de officier van justitie op 27 oktober definitief zich niet bevoegd te achten de door aangever gewenste vervolging in te stellen. De zaak mondde uit in een beklag bij de Hoge Raad tegen niet-vervolging. De Hoge Raad verklaarde op 3 december 2010 klager volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in zijn beklag. ⁵⁶

2009 Aanklacht Wilders c.s. tegen minister Van der Laan (beantwoording Kamervragen)

Op 5 oktober 2009 dienden de Kamerleden Wilders, Fritsma, Agema, De Roon, Bosma en De Mos op grond van artikel 7 Wmv bij de Tweede Kamer een aanklacht in tegen minister Van der Laan (Wonen, Wijken en Integratie). ⁵⁷ De Kamerleden verweten de minister het opzettelijk nalaten uitvoering te geven aan de bepalingen van de Grondwet, zoals omschreven in art. 355, onder 4º, Sr. De minister had volgens deze Kamerleden in strijd gehandeld met artikel 68 Grondwet (inlichtingenplicht) door een onvolledige beantwoording van Kamervragen van het Kamerlid Fritsma inzake de kosten van niet-westerse allochtonen voor de Nederlandse samenleving. Nadat minister Van der Laan op 12 oktober 2009 desgevraagd op grond van artikel 8, tweede lid, Wmv zijn zienswijze naar voren had gebracht, ⁵⁸ kwam het verzoek tot het in overweging nemen van de aanklacht op 15 oktober 2009 in stemming. ⁵⁹ Het verzoek werd in een hoofdelijke stemming met 132 stemmen tegen en 10 stemmen voor verworpen.

2009 Uitlekken Prinsjesdagstukken

Naar aanleiding van het uitlekken van Prinsjesdagstukken stemde de Tweede Kamer op 14 oktober 2009 in met het voorstel van het presidium van de Tweede Kamer om een externe commissie in te stellen om onderzoek te doen naar dat uitlekken. Aanvankelijk wilde het presidium van de Tweede Kamer een breed onderzoek binnen en buiten de Tweede Kamer, met betrokkenheid van zowel de Eerste Kamer als het kabinet. Dit naar aanleiding van een verklaring van het Kamerlid Tang dat hij een embargo-exemplaar van de Macro-Economische Verkenningen aan de pers had afgestaan en de constatering van het presidium dat er gezien de berichtgeving in de media meer lekken waren geweest. De Eerste Kamer en het kabinet lieten echter weten niet aan een gezamenlijk onderzoek deel te willen nemen. De commissie, onder voorzitterschap vanoud-voorzitter van het college van procureurs-generaal De Wijkerslooth met als overige leden oudgriffier van de Tweede Kamer De Beaufort en oud-minister van VWS Borst, bracht in januari 2010 haar rapport uit.⁶⁰ De commissie concludeerde op basis van de uitgevoerde feitenreconstructie geen enkele indicatie te hebben dat door Kamerambtenaren die bij het proces van uitgifte van Prinsjesdagstukken 2009 waren betrokken, bedoeld of onbedoeld was gelekt naar de pers en dat de feitenreconstructie evenmin nieuwe aanwijzingen opleverde voor het lekken van de Prinsjesdagstukken door leden of medewerkers van de fracties. In het rapport ging de commissie onder andere in op de procedure van artikel 119 Grondwet.

2012 Zaak Stichting Behoud Industrieel Erfgoedwonende

Op 17 oktober 2013 deed een particulier namens de Stichting Behoud Industrieel Erfgoedwonende aangifte bij het OM terzake van “ambtsmisbruik door aansturing en inmenging van Politiek met de Rechterlijke macht”, begaan door de voormalig minister van Justitie, drie leden van het Gerechtshof Den Haag en de (waarnemend) griffier van dat gerechtshof. Aanleiding hiervoor was de niet-ontvankelijkverklaring van de aangever in een eerdere beklagzaak over niet-vervolging van strafbare feiten die zouden zijn begaan door een curator in een faillissement. Op 27 november 2013 berichtte de officier van justitie aan de aangever dat aan de aangifte geen gevolg zou worden gegeven omdat uit de aangifte geen feiten en omstandigheden bleken die duidden op het zijn begaan van een strafbaar feit. De zaak mondde uit in een beklag bij de Hoge Raad. De Hoge Raad verklaarde op 13 februari 2015 klager volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in zijn beklag. ⁶¹

2013 Gasboringen Groningen

Op 5 september 2013 deed een particulier aangifte bij de politie van strafbare feiten die naar zijn mening waren gepleegd door de directie van de Nederlandse Aardoliemaatschappij en door minister Kamp (EZ). De aangifte betrof handelen in strijd met de artikelen 170, 171 en/of artikel 352 Sr in relatie tot de gasboringen in de provincie Groningen, in het bijzonder in het gebied waarin aangevers woning was gelegen. Op 28 januari 2014 berichtte de officier van justitie aan de aangever ter zake van deze aangifte geen strafvervolging te zullen instellen. De zaak mondde uit in een beklag bij de Hoge Raad. De Hoge Raad verklaarde op 27 maart 2015 klager volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in zijn beklag. ⁶²

2014 Vereniging Veterans MC Netherlands

Op 1 mei 2014 deed een bestuurslid van de Vereniging Veterans MC Netherlands namens die vereniging aangifte bij de politie van smaad of laster, begaan door minister Opstelten (VenJ). Volgens de aangever had de minister deze feiten gepleegd in een brief van 25 januari 2012 aan de Tweede Kamer over de geïntegreerde aanpak van outlaw bikers en in diverse, onder de verantwoordelijkheid van de minister door de politie gepubliceerde documenten, waarin (leden van) de vereniging zouden zijn aangemerkt als behorende tot een, tot doel verklaarde, groep van zware criminelen. Op 18 juni 2014 berichtte de officier van justitie aan de aangever ter zake van deze aangifte geen strafvervolging te zullen instellen. De zaak mondde uit in een beklag bij de Hoge Raad. De Hoge Raad verklaarde op 27 maart 2015 klager volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in zijn beklag. ⁶³

2014 Lekken uit de CIVD

Op 13 maart 2014 deed de voorzitter van de CIVD van de Tweede Kamer aangifte bij het OM over het lekken van informatie uit een besloten vergadering van de CIVD. De rijksrecherche startte een onderzoek dat zich vooral richtte op één krantenartikel en de telefonische contacten tussen leden van de CIVD (fractievoorzitters) en de betreffende journalist. Op 11 november 2015 deelde het College van procureurs-generaal aan de voorzitter van de Tweede Kamer mee de behandeling van de aangifte over te dragen aan het presidium van de Tweede Kamer, zonder dat er sprake was van een verdachte. Het OM achtte zich niet namelijk langer bevoegd tot het doen van strafrechtelijk onderzoek naar aanleiding van de aangifte, omdat het mogelijk een ambtsmisdrijf als bedoeld in artikel 119 Grondwet betrof, begaan door een (onbekend) lid van de Tweede Kamer. Op voorstel van het presidium besloot de Kamer op 17 november 2015 tot het instellen van een commissie van onderzoek op grond van de Wmv (de commissie-Schouten). De commissie-Schouten bracht op 20 januari 2016 verslag uit aan de Tweede Kamer. ⁶⁴ De commissie concludeerde dat zij in haar onderzoek geen feiten of omstandigheden had aangetroffen die leidden tot een redelijk vermoeden van schuld van één of meer personen aan het opzettelijk schenden van de geheimhouding van de CIVD. De commissie stelde de Tweede Kamer derhalve
voor om vast te stellen dat dientengevolge genoegzame gronden voor vervolging ontbraken. Een motie-Tellegen c.s. waarin de conclusies uit het rapport werden onderschreven, werd op 2 februari 2016 door de Tweede Kamer aanvaard. ⁶⁵

2014 Aangifte tegen minister van Financiën wegens ambtsmisbruik

Op 4 juni 2014 deed een particulier aangifte bij het OM van strafbare feiten op het terrein van ambtsmisbruik, die zouden zijn gepleegd door een functionaris van het OM, het OM, het ministerie van VenJ en door minister Dijsselbloem (Financiën). Op 7 juli 2014 berichtte de hoofdofficier van justitie aan de aangever de aangifte niet verder in behandeling te nemen omdat er onvoldoende aanknopingspunten waren voor een nader onderzoek. De zaak mondde uit in een beklag bij de Hoge Raad. De Hoge Raad verklaarde op 13 februari 2015 klager volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in zijn beklag. ⁶⁶

2014 Lekken van informatie over benoeming nieuwe Nationale ombudsman

Op 2 juli 2014 deed de voorzitter van de Tweede Kamer, Van Miltenburg, bij de rijksrecherche aangifte van het lekken naar diverse media van vertrouwelijke informatie aangaande de benoeming van een nieuwe Nationale ombudsman. ⁶⁷ In de aangifte werd de naam van het Kamerlid Voortman genoemd als persoon die mogelijk met fractiegenoten en fractiemedewerkers had gesproken over de inhoud van vertrouwelijke stukken waarin zij inzage had gehad. Op 23 december 2014 meldde het OM dat uit onderzoek door de rijksrecherche bleek dat Voortman ten onrechte was aangemerkt als verdachte. In een door het presidium openbaar gemaakte brief van 15 april 2015 aan het Kamerlid Voortman ⁶⁸ berichtte de griffier van de Tweede Kamer namens het presidium dat de aangifte van 2 juli 2014 een algemene aangifte was geweest en geen aangifte tegen Voortman als persoon. In deze zaak is niet aan de orde geweest of er al dan niet sprake zou kunnen zijn van een ambtsmisdrijf in de zin van artikel 119 Grondwet.

2014 Aangifte zes particulieren tegen minister Opstelten wegens nalatigheid

Op 5 september 2014 deden particulieren (gevangenisdirecteuren) aangifte bij de Commissie voor de Verzoekschriften en Burgerinitiatieven van de Tweede Kamer met het verzoek aan de Tweede Kamer om de PGHR op te dragen een strafrechtelijke vervolging in te stellen tegen minister Opstelten (VenJ). Volgens de aangevers had de minister een ambtsmisdrijf gepleegd omdat hij nalatig zou hebben gehandeld inzake de beschuldigingen van pedofilie aan het adres van een voormalige topambtenaar van zijn ministerie. ⁶⁹ In antwoord op een schriftelijke vraag van de SPfractie in de Tweede Kamer welke stappen de regering zou nemen naar aanleiding van de aangifte, meldde de minister van VenJ op 21 januari 2015 dat de aangifte een verzoekschrift aan de Kamer betrof om uitvoering geven aan de bevoegdheid van de Kamer om op grond van artikel 5 Wmv aan de PGHR een opdracht te geven tot vervolging en dat het aan de Kamer was om op basis van de Wmv een besluit ten aanzien van het uitvoeren van die bevoegdheid te nemen. ⁷⁰ In antwoord op schriftelijke vragen van de Kamerleden Bontes en Van Klaveren meldde de minister van VenJ dat hij overeenkomstig artikel 8 Wmv door de voorzitter van de Tweede Kamer op de hoogte was gesteld van het verzoek aan de Kamer om gebruik te maken van de bevoegdheid op grond van artikel 5 Wmv. ⁷¹ Openbare bronnen bevatten geen informatie over het verdere verloop.
2016 Aanklacht Wilders c.s. tegen minister-president Rutte (Oekraïnereferendum) Op 15 april 2016 dienden de Kamerleden Wilders, Bosma, Beertema, Fritsma en De Graaf op grond van artikel 7 Wmv bij de Tweede Kamer een aanklacht in tegen minister-president Rutte. ⁷² De Kamerleden verweten de minister-president het opzettelijk nalaten uitvoering te geven aan artikel 11 van de Wet raadgevend referendum, hetgeen naar hun oordeel een ambtsmisdrijf opleverde zoals omschreven in artikel 355, onder 4º, Sr. De minister-president had volgens deze Kamerleden in strijd gehandeld met artikel 11 Wet raadgevend referendum, omdat na vaststelling van de uitslag van het referendum over het associatieverdrag tussen de EU en Oekraïne, die strekte tot afwijzing van de goedkeuringswet, niet “zo spoedig mogelijk” een wetsvoorstel was ingediend tot intrekking of inwerkingtreding van de goedkeuringswet. Nadat minister-president Rutte op 19 april 2016 desgevraagd op grond van artikel 8, tweede lid, Wmv zijn zienswijze naar voren had gebracht,⁷³ kwam het verzoek tot het in overweging nemen van de aanklacht op 26 april 2016 in stemming.⁷⁴ De aanwezige leden van de fracties van 50PLUS, de Groep Bontes/Van Klaveren en de PVV stemden voor het verzoek, de aanwezige leden van de andere fracties ertegen, zodat het verzoek werd verworpen.

2016 AOW-betalingen aan personen in door Israël bezet gebied

Op 29 september 2016 deden de advocaten Pestman en Zegveld namens drie particulieren en de Stichting Article 1 Collective bij de voorzitter van de Tweede Kamer aangifte van ambtsmisbruik door minister Asscher (SZW).⁷⁵ Dit ambtsmisbruik zou zijn gepleegd doordat de minister met opzet gedurende enkele jaren volledig AOW-pensioen had laten uitkeren aan personen woonachtig in de illegale nederzettingen in Palestijns gebied, in strijd met de op dit punt geldende wettelijke regeling. Daarmee zou de minister zich schuldig hebben gemaakt aan overtreding van artikel 355 Sr. Op 11 april 2017 dienden de Kamerleden Kuzu, Azarkan en Öztürk een motie in waarin zij onder andere refereerden aan deze aangifte en het presidium van de Tweede Kamer verzochten een parlementair onderzoek in te stellen.⁷⁶ Deze motie werd op 18 april 2017 door de Tweede Kamer verworpen met alleen de stemmen van de fractieleden van DENK voor.⁷⁷

2017 Aangifte Wilders tegen minister-president Rutte wegens discriminatie ⁷⁸

Op 30 november 2017 deed Tweede Kamerlid Wilders persoonlijk bij de politie Den Haag en per brief aan de hoofdofficier van justitie in Den Haag aangifte tegen de heer Rutte, in diens hoedanigheid van minister-president, wegens discriminatie van Nederlanders, voornamelijk ten opzichte van asielzoekers en migranten. Bij brief van 15 februari 2018 berichtte de hoofdofficier van justitie in Den Haag aan Wilders dat hij op basis van de door Wilders aangevoerde voorbeelden had geconstateerd dat er geen sprake was van discriminatie zoals strafbaar gesteld in het Wetboek van Strafrecht en dat er dus ook geen sprake kon zijn van het plegen van een ambtsmisdrijf door de heer Rutte. De hoofdofficier merkte op dat indien overigens wel sprake zou zijn van een verdenking van strafbare feiten (hetgeen zijns inziens niet het geval was) (mede) gepleegd door de heer Rutte in zijn hoedanigheid van minister-president, dit dan een verdenking van een ambtsmisdrijf zou betreffen en het OM niet bevoegd zou zijn om strafrechtelijke vervolging in te stellen. De hoofdofficier wees daarbij op artikel 119 Grondwet, op grond waarvan in dergelijke gevallen uitsluitend bij koninklijk besluit of bij een besluit van de Tweede Kamer opdracht kan worden gegeven tot strafvervolging aan de PGHR. Op grond van het voorgaande deelde de hoofdofficier mee dat hij dan ook geen vervolging zou instellen tegen de minister-president.

2018 Appartement Pechtold

Begin 2018 ontvingen het OM en het ministerie van JenV ruim 200 aangiften (gedownload van een standaardaangifte op internet) tegen het Tweede Kamerlid Pechtold, die zich volgens de aangiften onder andere schuldig zou hebben gemaakt aan ambtelijke omkoping in het kader van deschenking van een appartement aan Pechtold begin 2017 door een bevriende Canadese diplomaat.⁷⁹ Het ministerie van JenV leidde de aangiften op 4 april 2018 door aan de PGHR overeenkomstig het in paragraaf 2.2.3 genoemde en sinds 11 oktober 2017 geldende Protocol inzake de behandeling van aangiften bij een ministerie, het openbaar ministerie of de procureurgeneraal bij de Hoge Raad tegen leden van de Staten-Generaal, Ministers en Staatssecretarissen. Na een oriënterend onderzoek concludeerde de PGHR dat er geen feiten en omstandigheden waren die objectief gezien een serieuze aanleiding gaven voor een verdenking dat de heer Pechtold het appartement had aangenomen, terwijl hij zou weten of kon vermoeden dat deze schenking een poging zou zijn om hem als Kamerlid te beïnvloeden. De PGHR zag dan ook geen serieuze aanknopingspunten voor een opsporingsonderzoek. Het OM had zich daarnaast gebogen over andere strafrechtelijke feiten die waren genoemd in de aangiften en op grond daarvan geconcludeerd dat er geen vermoeden was van een ander strafbaar feit. Op 13 juli 2018 stelde de minister van JenV de betrokkenen van het voorgaande op de hoogte en werd hierover een nieuwsbericht gepubliceerd op rijksoverheid.nl. ⁸⁰

2018 Motie-Baudet over steun aan islamitische terreurorganisatie

Op 2 oktober 2018 diende het Tweede Kamerlid Baudet een motie in tijdens een debat naar aanleiding van berichtgeving dat opeenvolgende Nederlandse kabinetten steun hadden verleend aan de islamitische terreurorganisatie Jabhat al-Shamiya en mogelijk andere terreurgroepen in het kader van het zogeheten NLA-programma.⁸¹ In de motie werd gerefereerd aan een interview met strafrechtadvocaat Knoops in Trouw van 10 september 2018, die stelde dat de minister die verantwoordelijk is voor het NLA-programma en de steun aan Jabhat al-Shamiya, zich mogelijk schuldig had gemaakt aan een ambtsmisdrijf, en dat de minister dus strafrechtelijk kon worden vervolgd als bleek dat hij opzettelijk nalatig was geweest. In de motie werd de regering opgeroepen “om het OM aan te wijzen om te onderzoeken of Koenders, Zijlstra en Blok zich mogelijk schuldig hebben gemaakt aan een of meerdere strafbare feiten, en de Kamer te informeren over de mogelijkheden om tot vervolging van deze (voormalige) bewindslieden over te gaan”. Minister Blok (Buitenlandse Zaken) ontraadde de motie, omdat “het in een rechtsstaat zeer, zeer ongebruikelijk is dat een regering aanwijzingen geeft aan het Openbaar Ministerie en dat het
Openbaar Ministerie vrij staat om te onderzoeken wat het maar wil”. De motie werd op 9 oktober 2018 verworpen. In hetzelfde debat werd door het Kamerlid Karabulut een motie van wantrouwen ingediend tegen minister Blok, die werd verworpen.⁸²

2019 Arrest Hoge Raad inzake strafzaak tegen (oud-)wethouder, tevens (oud-)Eerste Kamerlid

Op 9 juli 2019 wees de Hoge Raad arrest in een strafzaak tegen een voormalig wethouder van de gemeente Roermond, die door het gerechtshof was veroordeeld wegens onder andere schending van geheimen bij de benoeming van een nieuwe burgemeester (art. 272 Sr).⁸³ Ten tijde van het strafbare feit was betrokkene tevens lid van de Eerste Kamer. De Hoge Raad boog zich hierbij onder andere over de vraag of betrokkene het strafbare feit had gepleegd in zijn hoedanigheid van lid van de Eerste Kamer, in welk geval de bijzondere procedure van artikel 119 Grondwet van toepassing zou zijn. De verdediging had namelijk aangevoerd dat de verdachte bij de schending van de geheimhoudingsplicht gebruik had gemaakt van een telefoontoestel van de Eerste Kamer, wat volgens haar zou meebrengen dat het gerechtshof dat in eerdere instantie tot een veroordeling was gekomen, op dit punt onbevoegd zou zijn geweest tot het behandelen van deze zaak. De Hoge Raad oordeelde dat het Hof in dit geval niet gehouden was tot nader onderzoek naar de toepasselijkheid van artikel 119 Grondwet, omdat “naar de kern genomen slechts is aangevoerd dat de verdachte bij de […] tenlastegelegde schending van zijn geheimhoudingsplicht (ook) gebruik heeft gemaakt van een telefoontoestel van de Eerste Kamer”. Ook wees de Hoge Raad erop dat het Hof bewezen had verklaard dat de verdachte het tenlastegelegde had begaan in zijn hoedanigheid van ambtenaar en wethouder van de gemeente, “terwijl het Hof in hetgeen door de verdediging hieromtrent is aangevoerd — er slechts op neerkomend dat tussen het tenlastegelegde en de hoedanigheid van de verdachte als wethouder juist geen connectie bestond — geen aanleiding behoefde te zien om deze gedraging aan te merken als een ambtsmisdrijf gepleegd in de hoedanigheid van Eerste Kamerlid”.

2020 Uitspraken minister Slob over handelwijze reformatorische scholen

In november 2020 werd door personen aangifte gedaan tegen minister Slob (Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media) vanwege uitspraken die hij had gedaan in een wetgevingsoverleg in de Tweede Kamer op 9 november 2020 tegenover verscheidene media. Kort gezegd zouden deze uitspraken inhouden dat scholen ouders mogen blijven vragen een verklaring te ondertekenen waarin zij een homoseksuele levenswijze afkeuren. Hiermee zou Slob het afkeuren van homoseksualiteit hebben goedgepraat. Het OM berichtte op 11 maart 2021 per brief aan de aangevers dat Slob naar het oordeel van het OM om twee redenen niet vervolgd kon worden voor de uitlatingen waarvan aangifte was gedaan.⁸⁴ In de eerste plaats omdat de uitlatingen voor zover zij werden gedaan in de Tweede Kamer, vielen onder parlementaire immuniteit (art. 71 Grondwet). In de tweede plaats was er naar het oordeel van het OM geen sprake van een strafbaar feit, zelfs voor zover geen sprake zou zijn van parlementaire immuniteit, bijvoorbeeld als de uitlatingen
tegenover journalisten zouden zijn herhaald buiten de Tweede Kamer. Onder verwijzing naar het Protocol inzake de behandeling van aangiften bij een ministerie, het openbaar ministerie of de procureur-generaal bij de Hoge Raad tegen leden van de Staten-Generaal, Ministers en Staatssecretarissen, merkte het OM ten slotte op dat het de aangifte zelfstandig mocht behandelen, omdat er geen sprake was van verdenking van een strafbaar feit.

2021 Toeslagenaffaire (oriënterend onderzoek PGHR)

Op 12 januari 2021 deden 20 gedupeerden van de kinderopvangtoeslagaffaire aangifte bij de PGHR tegen de voormalige staatssecretarissen Snel en Wiebes (beiden Financiën), voormalig minister Asscher (SZW), voormalig staatssecretaris Van Ark (SZW) en minister Hoekstra (Financiën). De aangifte had betrekking op het culpoze ambtsmisdrijf bedoeld in artikel 356 Sr in verbinding met artikel 355, onder 4º Sr. Ten aanzien van de heer Snel werd in de aangifte gesteld dat er mogelijk ook sprake was van het opzetdelict van artikel 355, onder 4º, Sr. Op 3 februari 2021 werd deze aangifte aangevuld met 67 nieuwe aangevers, een aangifte tegen minister- president Rutte, uitbreiding van de aangifte tegen de heren Snel en Hoekstra met opzetdelicten van artikel 355, onder 3º en 4º, Sr, aanvullende opmerkingen over de wetten waarvan de uitvoering zou zijn nagelaten als bedoeld in artikel 355, onder 4º, Sr en aanvullende opmerkingen over de artikelen 355 en 356 Sr en de opportuniteit van de vervolging. Op grond van het in paragraaf 2.2.3 genoemde Protocol inzake de behandeling van aangiften bij een ministerie, het openbaar ministerie of de procureur-generaal bij de Hoge Raad tegen leden van de Staten- Generaal, Ministers en Staatssecretarissen stelde de PGHR een oriënterend onderzoek in, gericht op de vraag of er aanknopingspunten waren voor een opsporingsonderzoek. Op 24 februari 2021
stuurde de PGHR overeenkomstig het protocol een notitie met de bevindingen van zijn onderzoek aan de minister van JenV.⁸⁵ De concluderende bevinding luidde dat de aangifte naar de mening van de PGHR geen deugdelijke basis bood om een opsporingsonderzoek te entameren. De PGHR vond in de aangifte geen steekhoudende argumenten voor een redelijk vermoeden van schuld van de genoemde (voormalige) ministers en staatssecretarissen aan (vervolgbare) ambtsdelicten. Naar aanleiding van de aangifte vond de PGHR evenmin aanknopingspunten voor een gericht strafrechtelijk opsporingsonderzoek tegen een of meer van de in de aangifte genoemde (oud) ministers of staatssecretarissen met het oog op een mogelijke opdracht van de regering tot strafvervolging. De PGHR merkte op dat de Tweede Kamer, ook in het geval de regering geen vervolging opdraagt, volgens de bestaande wettelijke procedure, indien de Kamer dat wenst, nog in de gelegenheid is te beoordelen in hoeverre periodieke controle aangaande de Toeslagenaffaire
toereikend is, of niet, en of in aanvulling daarop een opdracht tot strafvervolging van een of meer bewindspersonen in de rede ligt.⁸⁶ Bij brief van 5 maart 2021 zond de minister van JenV de notitie van de PGHR integraal toe aan de Tweede Kamer.⁸⁷ In zijn brief deelde de minister mee op basis van de bevindingen van de PGHR te hebben beslist dat een opsporingsonderzoek niet geïndiceerd was, hetgeen betekende dat er vanwege de regering geen opdracht tot vervolging zou worden gegeven. Aan het slot van zijn brief aan de Tweede Kamer wees de minister erop dat de bevindingen van de PGHR en de daaruit voortvloeiende beslissing van de minister om geen opsporingsonderzoek te starten, niet in de weg stonden aan een opdracht tot vervolging bij een besluit van de Tweede Kamer.

2021 Motie-Azarkan/Van Kooten-Arissen inzake in overweging nemen aanklacht tegen verschillende (oud-)bewindspersonen wegens een ambtsmisdrijf (toeslagenaffaire)

Op 19 januari 2021 dienden de Tweede Kamerleden Azarkan en Van Kooten-Arissen een motie in, waarin zij de Kamer voorstelden op grond van artikel 119 Grondwet een aanklacht tegen verschillende (niet met name genoemde) (oud-)bewindspersonen in overweging te nemen wegens hun handelwijze bij de kinderopvangtoeslagaffaire.⁸⁸ In de motie werd erop gewezen dat de Autoriteit Persoonsgegevens had geconstateerd dat de werkwijze van de Belastingdienst in strijd was met de wet en discriminerend was en dat de Nationale ombudsman had geconstateerd dat in de omgang met getroffen ouders wettelijke voorschriften met voeten waren getreden, zoals de reageertermijn in de Algemene wet bestuursrecht. In de motie werd overwogen “dat hiermee sprake zou kunnen zijn van het bewust nemen van besluiten die een ambtsmisdrijf vormen of van zodanige nalatigheid dat er sprake kan zijn van een ambtsmisdrijf”. De motie sprak uit “discriminatie niet onbestraft te laten en tegen alle betrokken (oud-)bewindspersonen een aanklacht wegens een ambtsmisdrijf in overweging te nemen”. De motie werd op 26 januari door de Tweede Kamer verworpen.⁸⁹

2021 Aanklacht Wilders c.s. tegen leden kabinet-Rutte III (feitenrelaas toeslagenaffaire)

Op 26 april 2021 dienden de Kamerleden Wilders, Agema, Markuszower, De Jong en Fritsma op grond van artikel 7 Wmv bij de Tweede Kamer een aanklacht in tegen de leden van het kabinet- Rutte III.⁹⁰ De Kamerleden verweten de leden van het kabinet dat, blijkens openbaar gemaakte notulen van de ministerraad, de ministerraad bewust een door de Tweede Kamer in november 2019 bij motie⁹¹ verzocht feitenrelaas over toeslagzaken niet aan de Kamer had verstrekt. De leden van de ministerraad hadden volgens deze Kamerleden daardoor in strijd gehandeld met artikel 68 Grondwet, waarin de inlichtingenplicht van de regering jegens de Kamer is vastgelegd, hetgeen naar hun oordeel een ambtsmisdrijf opleverde zoals omschreven in artikel 355, onder 4º, Sr. Nadat demissionair minister-president Rutte op 10 mei 2021 desgevraagd op grond van artikel 8, tweede lid, Wmv de zienswijze van de leden van het kabinet naar voren had gebracht,⁹² kwam het verzoek tot het in overweging nemen van de aanklacht op 20 mei 2021 in stemming.⁹³ Het verzoek werd in een hoofdelijke stemming met 97 stemmen tegen en 34 stemmen voor verworpen.

2.3.3 Samenvattende opmerkingen

De 41 zaken die in paragraaf 2.3.2 zijn beschreven hebben geen van alle geleid tot een opdracht van de regering of de Tweede Kamer om een minister of Kamerlid wegens een ambtsmisdrijf te vervolgen. Ook in de periode vóór de Tweede Wereldoorlog is overigens nimmer een dergelijke opdracht gegeven. Het overzicht in paragraaf 2.3.2 toont een zeer divers beeld aan zaken en een uiteenlopend scala aan vermeende strafbare feiten. Hoewel als gezegd geen volledig overzicht wordt gepretendeerd (eenvoudigweg omdat uiteraard niet alle aangiften en verzoeken om vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon uit openbare bronnen bekend zijn), valt op dat in de beschreven casuïstiek vaker bewindspersonen dan Kamerleden in verband worden gebracht met een ambtsmisdrijf. Soms lijken individuele burgers die menen dat hen onrecht is aangedaan daarvoor genoegdoening te zoeken in de vorm van een aangifte tegen een in hun ogen verantwoordelijke bewindspersoon of soms een Kamerlid. In andere gevallen gaat het om belangengroeperingen die bewindspersonen of soms (ook) Kamerleden verantwoordelijk stellen voor vermeende strafbare feiten. Wordt er bij het OM aangifte gedaan van een vermeend ambtsmisdrijf van een Kamerlid of bewindspersoon, of wordt er door particulieren of belangengroeperingen aan de Tweede Kamer verzocht om de Wmv-procedure op te starten, dan blijkt na (enig) onderzoek vaak dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn voor het vaststellen van een redelijk vermoeden van een strafbaar feit.
De beschreven casuïstiek laat ook zien dat de bijzondere procedure met betrekking tot ambtsmisdrijven leidt tot procedurele hindernissen en dat het niet altijd duidelijk is tot wie men zich met een aangifte wegens een vermeend ambtsmisdrijf van een Kamerlid of bewindspersoon moet wenden. In het verleden liet het OM het nogal eens bij de mededeling aan de aangever dat het OM gelet op artikel 119 Grondwet niet bevoegd was vervolging in te stellen. In de zaak prinses Margarita en De Roy van Zuydewijn nam de minister van Justitie op basis van onderzoek van het OM evenwel een uitdrukkelijke beslissing om geen voordracht te doen voor een koninklijk besluit tot het geven van een opdracht tot vervolging. Sinds enkele jaren lijkt er, door de totstandkoming van het Protocol inzake de behandeling van aangiften bij een ministerie, het openbaar ministerie of de procureur-generaal bij de Hoge Raad tegen leden van de Staten-Generaal, Ministers en Staatssecretarissen, een vastere werkwijze te zijn ontstaan voor de behandeling van aangiften die binnenkomen bij het OM of bij de politie en waaruit het vermoeden rijst dat sprake kan zijn van een ambtsmisdrijf van een Kamerlid of bewindspersoon. De commissie heeft de indruk dat er, mede door de invloed van dit Protocol, de laatste jaren professioneler en eenduidiger wordt omgegaan met deze aangiften. De oriënterende onderzoeken van de PGHR die zijn gedaan in de zaken appartement Pechtold (2018) en toeslagenaffaire (2021) illustreren dit, evenals de reactie van het OM op de aangifte tegen minister Slob wegens diens uitspraken inzake de handelwijze van reformatorische scholen (2020).

Maar liefst 14 van de 41 casusbeschrijvingen in paragraaf 2.3.2 zijn ontleend aan gepubliceerde jurisprudentie van de Hoge Raad (en de conclusie van de PGHR of AGHR daarbij) naar aanleiding van beklagprocedures tegen niet-vervolging. Deze beklagprocedures leiden volgens vaste jurisprudentie van de Hoge Raad steevast tot niet-ontvankelijkheid van het ingediende beklag, omdat vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon wegens een ambtsmisdrijf nu eenmaal op grond van artikel 119 Grondwet uitsluitend kan worden ingesteld in opdracht van de regering of de Tweede Kamer (zie ook paragraaf 2.2.8). De vraag rijst wel waarom er dan toch zoveel beklagprocedures werden gevoerd, terwijl de uitkomst daarvan voorspelbaar is. De commissie heeft daar geen onderzoek naar gedaan, maar zou zich kunnen voorstellen dat ook hier onbekendheid met de ambtsmisdrijvenprocedure een rol kan spelen. Overigens zijn er na 2015 bij de Hoge Raad geen beklagprocedures meer geweest. Als de procedure met betrekking tot ambtsmisdrijven van bewindspersonen ter sprake komt, blijkt het relatief vaak te gaan om kwesties die tevens sterk in de maatschappelijke aandacht staan en in
de Tweede Kamer ter sprake zijn gekomen (Indiëbeleid, Totobeleid, RSV-enquête, visfraude, bombardementen Joegoslavië, proefproject Millinxbuurt, beveiliging Pim Fortuyn, zaak prinses Margarita en De Roy van Zuydewijn, Schipholbrand, deelname aan Irakoorlog, gasboringen Groningen, AOW-betalingen aan personen in door Israël bezet gebied, steun aan Islamitische terreurorganisatie, toeslagenaffaire). Een enkele keer geldt dit ook voor een particuliere kwestie, als deze wordt opgepakt door de politiek (zaak Fonteijn, zaak Bosio). Nogal eens worden dan (mede) de artikelen 355 en 356 Sr betrokken bij beschuldigingen jegens een bewindspersoon (zie hierover nader hoofdstuk 3 en de in paragraaf 3.2.2 gegeven opsomming). Met uitzondering van sommige aangiften van particulieren, gaat het in de beschreven casuïstiek op zichzelf dus niet om “kleine” kwesties.
Een speciale categorie vormen de zaken die leidden tot een aanklacht van vijf of meer Kamerleden op grond van de Wmv. Door het enkele feit dat de Wmv voorschrijft dat de Tweede Kamer een beslissing moet nemen over zo’n aanklacht (door deze al dan niet “in overweging te nemen” en dus al dan niet een onderzoekscommissie in te stellen), krijgt zo’n aanklacht vrijwel automatisch een politiek karakter, zeker als de aanklacht tegen een bewindspersoon is gericht. Van de sinds 1855 bestaande mogelijkheid om een aanklacht in te dienen tegen een bewindspersoon of Kamerlid, werd door Tweede Kamerleden nimmer gebruik gemaakt tot 2009 (aanklacht Wilders c.s. tegen minister Van der Laan inzake beantwoording kamervragen). In 2016 en 2021 volgden nog twee soortgelijke aanklachten (aanklacht Wilders c.s. tegen ministerpresident Rutte inzake Oekraïnereferendum en aanklacht Wilders c.s. tegen leden-kabinet Rutte III inzake feitenrelaas toeslagenaffaire). In deze drie gevallen nam de Tweede Kamer de aanklacht niet in overweging. In 2014 stelde de Tweede Kamer, voor de eerste keer in de geschiedenis, op grond van de Wmv wél een onderzoekscommissie in (commissie-Schouten). Dit gebeurde naar aanleiding van het lekken uit de CIVD. Hier werd (uiteindelijk) de Wmv-procedure toegepast, waarbij de brief van het – uit zeven Kamerleden bestaande – presidium “materieelrechtelijk” werd aangemerkt als de aanklacht in de zin van de Wmv.⁹⁴ Een in procedureel opzicht bijzonder geval was de in januari 2021 ingediende motie-Azarkan/Van Kooten-Arissen naar aanleiding van de toeslagenaffaire, waarin de Kamer werd voorgesteld een aanklacht tegen niet nader genoemde (oud-)bewindspersonen wegens een ambtsmisdrijf in overweging te nemen. Blijkens de formulering werd de motie door de indieners gezien als een aanklacht in de zin van de Wmv. De motie was echter door slechts twee Kamerleden ondertekend, zodat niet was voldaan aan het in artikel 7 Wmv neergelegde vereiste van een aanklacht door tenminste vijf Kamerleden, hetgeen de Kamer echter niet belette erover te stemmen. Verder valt op dat in de afgelopen jaren Kamerleden enkele keren via moties, buiten de procedure van de Wmv om, beschuldigingen of vermoedens van door ministers gepleegde ambtsmisdrijven uitten (2016: AOW-betalingen aan personen in door Israël bezet gebied; 2018: motie-Baudet over steun aan islamitische terreurorganisatie). Een enkele keer deed een Kamerlid zelf aangifte bij de politie wegens een vermeend ambtsmisdrijf (2017: aangifte Wilders tegen minister-president Rutte wegens discriminatie). Al deze casuïstiek van initiatieven van Kamerleden is van betrekkelijk recente datum en lijkt daarom een aanwijzing dat de ambtsmisdrijvenprocedure de laatste jaren in ieder geval bij (leden van) de Tweede Kamer sterker in de belangstelling is komen te staan.

---

1. Eigenlijk voert de historie nog verder terug. Al in de Staatsregeling voor het Bataafsche Volk van 1798 werd het ‘Hoog Nationaal Gerechtshof’ aangewezen als forum privilegiatum voor de berechting van (alle) misdrijven van leden van het Vertegenwoordigend Lichaam en van het Uitvoerend Bewind en andere hoge ambtenaren. In grote trekken werd deze regeling overgenomen in de Staatsregelingen van 1801 en 1805 en vervolgens ook in de Constitutie voor het Koningrijk Holland (1806). Zie hierover ook Bauwens 1997, i.h.b. p. 65-66 en 79-81.
2. Deze procedure werd nader uitgewerkt in de artikelen 318 e.v. van het Wetboek van Strafvordering van 1838. De procedure ging globaal genomen net zo in zijn werk als de behandeling van een wetsvoorstel. Een verzoek van de procureur-generaal bij de Hoge Raad (PGHR) om hem verlof te verlenen om tot vervolging over te gaan, werd eerst behandeld in de Tweede Kamer. Als de Tweede Kamer het verlof weigerde, kon de PGHR niet tot vervolging overgaan. Als de Tweede Kamer het verlof verleende, moest vervolgens de Eerste Kamer een beslissing nemen over het al dan verlenen tot verlof.
3. Buijs 1884, p. 448-449.
4. Boogaard & Uzman 2021, aant. 1.
5. Vgl. Broeksteeg 2004, p. 126.
6. Kamerstukken II 1844/45, 461, XX, nr. 3, p. 461. Overigens schreef Buijs in 1884 dat het verlofstelsel bij ambtsmisdrijven in de eerste plaats bestemd was om de leden van de Staten-Generaal zelf te vrijwaren tegen ongemotiveerde vervolgingen (Buijs 1884, p. 450).
7. Buijs 1884, p. 450. Later is door de regering, ter verdediging van de keuze om via de gewone wet ook ambtsdelicten onder het bereik van de regeling te brengen die in mindere mate een politiek karakter hebben (met name al die strafbare feiten waarop art. 44 Sr van toepassing is; zie daarover nader paragraaf 3.1) wel gesteld dat de mening “als zou de Grondwetgever daarbij enkel aan zuiver politieke misdrijven hebben gedacht (….) geen steun (vindt) in deze grondwettelijke bepaling” (MvT bij het ontwerp-Wetboek van Strafvordering 1921; Kamerstukken II 1913/14, 286, nr. 3, p. 161).
8. Kamerstukken II 1847/1848, XLIX, nr. 11, p. 350.
9. Kamerstukken II 1847/48, XLIX, nr. 27, p. 577. Deze beantwoording ging overigens geheel voorbij aan de kritiek die de Tweede Kamer had geuit in het voorlopig verslag (Kamerstukken II 1847/48, XLIX, nr. 26, p. 485). De Kamer keurde daarin namelijk af dat voor vervolging van leden van de Staten-Generaal het verlofstelsel werd afgeschaft en vond juist dat het verlofstelsel moest worden uitgebreid tot alle misdrijven. Daarbij zou dan vervolgens echter voor leden van de Staten-Generaal moeten gelden dat ze berecht zouden worden voor de gewone rechter, ook als het ambtsmisdrijven betrof.
10. Aldus weergegeven door Buijs 1884, p. 475.
11. De regeling blijft na de grondwetsherziening van 1983 wel van toepassing op de Gouverneur van de Nederlandse Antillen, maar dit wordt niet meer geregeld in de Grondwet, maar in het Reglement voor de Gouverneur van de Nederlandse Antillen, een rijkswet. Heden ten dage geldt voor ambtsmisdrijven van de Gouverneurs van Aruba, Curaçao en Sint Maarten nog steeds dezelfde regeling als artikel 119 Grondwet (zie artikel 10 van het Reglement voor de Gouverneur van Aruba, artikel 10 van het Reglement voor de Gouverneur van Curaçao en artikel 10 van het Reglement voor de Gouverneur van Sint Maarten).
12. Kamerstukken II 1979/80, 16164 (R 1147), nr. 3, p. 5. In dezelfde zin de memorie van antwoord: Kamerstukken II 1980/81, 16164 (R1147), nr. 8, p. 1-2.
13. Kamerstukken II 1979/80, 16164 (R 1147), nr. 3, p. 6.
14. “The Kingdom of the Netherlands reserves the statutory power of the Supreme Court of the Netherlands to have sole jurisdiction to try certain categories of persons charged with serious offences committed in the discharge of a public office.” Zie ook artikel 2 van de rijkswet van 24 november 1978, Stb. 1978, 624, waarmee het IVBPR werd goedgekeurd. Opgemerkt zij dat ook artikel 2 van het (nog niet door Nederland geratificeerde) Zevende Protocol bij het EVRM (Straatsburg, 22 november 1984) een recht op hoger beroep in strafzaken bevat, maar dat artikel bevat zelf een uitzondering voor “gevallen waarin de betrokkene in eerste aanleg werd berecht door het hoogste gerecht”. Anders dan in de literatuur wel is gesteld (De Jong 2005, p. 275), is er met betrekking tot artikel 2 van het Zevende Protocol dus geen sprake van een door Nederland gemaakt voorbehoud.
15. Kamerstukken II 1979/80, 16162, nr. 3, p. 5. Opgemerkt zij dat de PGHR sinds 1999 niet meer valt onder het OM (zie paragraaf 2.2.5).
16. Zie voor de kennelijke bedoeling van deze regelingsopdracht: Oud 1967, p. 333-335.
17. Zie voor een overzicht van de belangrijkste moderniseringen paragraaf 1.2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting bij het aan de moderniseringswet ten grondslag liggende wetsvoorstel: Kamerstukken II 2017/18, 34871, nr. 3, p. 2-3. Zie voorts Jans 2018.
18. Art. 322, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering 1886, in het Wetboek van Strafvordering 1921 opgenomen als art. 483, tweede lid. Deze bepaling is via de moderniseringswet Wmv per 19 september 2018 geschrapt en inhoudelijk overgeheveld naar de artikelen 3 en 4 Wmv.
19. Dit laatste verklaart waarom nog in 1880 oud-Eerste Kamerlid Pincoffs bij de Hoge Raad werd vervolgd wegens frauduleuze bankbreuk en valsheid in geschrifte, een ‘gewoon’ delict (wegens voortvluchtigheid van het oud-Kamerlid kwam het alleen tot een veroordeling van een medeverdachte: HR 6 maart 1880, W 4478; zie hierover ook onderdeel 2.7 van de conclusie van A-G Langemeijer van 12 december 2014, ECLI:NL:PHR:2014:2482 bij HR 13 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:303, NJ 2015/208 m.nt. J.M. Reijntjes). Twee bekende eerdere zaken bij de Hoge Raad over ‘gewone’ misdrijven van politieke ambtsdragers betroffen de veroordeling van minister van Marine Pels Rijcken wegens overtreding van de wet van 19 april 1867, houdende voorzieningen omtrent den veetyhphus (Stb. 1867, 30) door het los laten lopen van zijn hond (HR 9 januari 1868) en de zaak tegen Tweede Kamerlid Van der Maesen de Sombreff, die als bestuurder van een spoorwegmaatschappij treinen zonder werkend fluitalarm had laten rondrijden (HR 18 april 1867, W 2897). Zie nader Verhulst & Boogaard 2016. Een oudere bekende zaak waarbij de Hoge Raad in eerste en enige aanleg oordeelde, betrof de veroordeling van Thorbecke (toen lid van de Tweede Kamer) in juni 1858 voor overtreding van de Militiewet 1917 wegens het niet aanmelden van zijn zoon voor de militie (zie Parlement.com/Ministeriële verantwoordelijkheid, aant. 3).
20. Zie voor voorbeelden de casusbeschrijvingen in paragraaf 2.3.2 betreffende de aanklachten vant de leden Wilders c.s. tegen minister Van der Laan (2012), minister-president Rutte (2016) en de leden van het kabinet-Rutte III (2021).
21. Zie de in paragraaf 2.3.2 beschreven zaken ‘Appartement Pechtold’ (2018) en ‘Toeslagenaffaire’ (2021), die leidden tot een oriënterend onderzoek van de PGHR en de zaak ‘Uitspraken minister Slob inzake handelwijze reformatorische scholen’(2020) waarbij het OM de aangifte zelfstandig behandelde omdat naar het oordeel van het OM geen sprake was van verdenking van een strafbaar feit.
22. Op grond van artikel 111, vijfde lid, Wet RO kunnen de hieruit voortvloeiende bevoegdheden in beginsel ook worden uitgeoefend door de plaatsververvangend PGHR en door advocaten-generaal bij de HR.
23. Dit voorschrift stond tot 19 september 2018 in artikel 483, derde lid, Sv.
24. Overigens schrijft artikel 27, eerste lid, van het Besluit orde van dienst gerechten dwingend voor dat in het geding bij de Hoge Raad een lid van de Hoge Raad een raadsheer-commissaris wordt benoemd.
25. Corstens/Borgers & Kooijmans 2021, p. 131.
26. Remmelink 1994, aant. 4 op art. 485 Sv; Dingemanse 2008, aant. 4 en 5 op art. 485 Sv; Reijntjes 2000, aant. 3 op art. 7 Sv; Valkenburg 2019, art. 485 Sv, aant. 2. Zie ook HR 13 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:303, NJ 2015/208 m.nt. J.M. Reijntjes, en onderdeel 2.14 van de ten behoeve van dit arrest genomen conclusie van A-G Langemeijer van 12 december 2014, ECLI:NL:PHR:2014:2482. In onderdeel 2.7 van deze conclusie wordt als voorbeeld uit een ver verleden genoemd de veroordeling door de Hoge Raad in 1880 van een medeverdachte in een zaak waarbij een oud-Eerste Kamerlid (Pincoffs) bij de Hoge Raad werd vervolgd wegens frauduleuze bankbreuk en valsheid in geschrift (wegens voortvluchtigheid van het oud-Kamerlid kwam het alleen tot een veroordeling van een medeverdachte).
27. Kamerstukken II 1975/76, 13932 (R 1037), nr. 3, p. 25 en 44 (MvT bij voorstel van rijkswet inzake o.a. goedkeuring van het IVBPR). In gelijke zin: Kamerstukken II 1980/81, 16164 (R 1147), nr. 8, p. 3 (MvA II grondwetswijzigingsvoorstel inzake berechting van ambtsmisdrijven).
28. Artikelen 1.1.7, aanhef en onder a, en 1.1.10 Procesreglement Hoge Raad der Nederlanden (Stcrt. 2017, 5928, zoals nadien diverse malen gewijzigd). Een integrale tekst is te vinden via www.hogeraad.nl/reglementenprotocollen/reglementen.
29. Zoals vermeld in noot 35 is dit in de negentiende eeuw wél gebeurd ten aanzien van enkele commune delicten, die toen ook onder het bereik van de bijzondere procedure vielen.
30. De weergave van deze zaak is grotendeels ontleend aan Van der Braak 2019.
31. Handelingen II 1960/61, nr. 4, p. 64-65 (4 oktober 1960).
32. Kamerstukken II 1962/63, 6910, nr. 7, p. 2.
33. Kamerstukken II 1984/85, 17817, nr. 27, p. 9.
34. Zie voor de brief van de stichting aan de Tweede Kamer: www.laka.org/docu/tijdschriften/allicht/allicht05-03.pdf, p. 7-8. Zie voorts Van der Braak 2019.
35. HR 6 december 1985, ECLI:NL:HR:1985:AD3009, NJ 1986/244 m.nt. Th.W. van Veen.
36. De weergave van deze zaak is ontleend aan de beschrijving door oud-minister van Justitie Korthals Altes in: Korthals Altes 2017, p. 26-30. De zaak-Bosio leidde in 1992 tot een onderzoek door een Bijzondere Commissie van de Tweede Kamer en een Kamerdebat (zie Kamerstukken II 1991/92, 22680, nrs. 1-2 en Handelingen II 1991/92, nr. 11, p. 649-657 en nr. 13, p. 839-847. Het aspect van vermeende ambtsdelicten door bewindspersonen kwam daar niet aan de orde. De hier beschreven feiten zijn dus alleen ontleend aan de latere beschrijving door Korthals Altes in 2017.
37. Kort gezegd draaide het om de vraag of de subsdieverstrekking door het ministerie van EZ begin jaren tachtig aan een bedrijf waarvan Bosio directeur was, was geschied om dit bedrijf te (doen) gebruiken voor illegale handelingen met het oog op het onderscheppen van een drugscontainer. Blijkens een bericht in de Leidse Courant van 28 augustus 1985, p.4 (‘Procureur-generaal bij Hoge Raad onderzoekt klacht tegen Van Zeil’) beschuldigde Bosio de staatssecretaris van het aanzetten tot oplichting, het meewerken aan malversaties en het in bescherming nemen van anderen die bij malversaties zouden zijin betrokken.
38. Zie Handelingen II 1986/87, nr. 91, p. 4626-4627 (24 juni 1987) en nr. 92, p. 4684, 4717-4718, 4729 en 4737 (25 juni 1987).
39. HR 27 oktober 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD3011, NJ 1990/108 m.nt. Th.W. van Veen.
40. De weergave van deze zaak is ontleend aan Van der Braak 2019 en NRC-Handelsblad 19 mei 1990: ‘’zigeuner niet meer op formulier’.
41. HR 20 maart 1998, ECLI:NL:HR:1998, SC2609, NJ 1998/549.
42. NJB 1999, afl. 22, p. 1019-1020.
43. Broeksteeg, Sikkema & Warmelink 2000, p. 965. Idem: Broeksteeg 2004, p. 164.
44. Vennix 2000.
45. Handelingen II 2000/01, nr. 49, p. 3730-3731 (13 februari 2001).
46. Handelingen II 2000/01, nr. 51, p. 3827 (15 februari 2001).
47. HR 28 april 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA5656.
48. HR 9 juli 2004, ECLI:NL:HR:2004:AP1273, NJ 2004, 538.
49. HR 9 juli 2004, ECLI:NL:HR:2004:AP1274.
50. https://www.parlement.com/id/vgc3k0xpvnr5/nieuws/onderzoek_om_naar_boek_van_bomhoff en https://www.parlement.com/id/vgkek0xv43wk/nieuws/geen_aanklacht_tegen_bomhoff_voor_lekken. Zie ook Broeksteeg 2004, p. 164-165.
51. In dezelfde zin: Bovend’Eert 2003.
52. Kamerstukken II 2002/03, 28811, nr. 11.
53. HR 7 april 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU9736, NJ 2006, 243.
54. EHRM 29 september 2009, ECLI:NL:XX:2009:BK6015, NJ 2010/306 m.nt. R.A. Lawson, AB 2010/285 m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik, EHRC 2009/129 m.n.t. J.L.Broeksteeg en STM/NJCM-Bulletin 2010, afl. 6, p. 620-629, m.nt. J.P. Loof (Van Melle e.a./Nederland).
55. HR 25 april 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD0457, Gst. 2008, 114 m.nt. J.L.W. Broeksteeg.
56. HR 3 december 2010, ECLI:NL:HR:2010:BO0198, NJ 2011, 122 m.n.t. N. Keijzer. Blijkens Commissie Schouten, p.69, ontving (ook) de Tweede Kamer een verzoek van derden om de toenmalige minister-president te vervolgen vanwege de deelname van Nederland aan de oorlog in Irak. Hierover zijn de commissie geen verdere gegevens bekend.
57. Kamerstukken II 2009/10, 32158, nr. 1.
58. Kamerstukken II 2009/10, 32158, nrs. 2–II 2009/10, 32158, nrs.3.
59. Handelingen II 2009/10, nr. 15, p. 1131.
60. Commissie-De Wijkerslooth 2010.
61. HR 13 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:303, NJ 2015/208 m.nt. J.M. Reijntjes.
62. HR 27 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:765.
63. HR 27 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:767.
64. Commissie-Schouten 2016.
65. 20 januari 2016; Handelingen II 2015/16, nr. 49, item 18, p. 2.
66. HR 27 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:764.
67. De aangifte is door het presidium in april 2015 openbaar gemaakt (www.tweedekamer.nl/sites/default/files/atoms/files/proces-verbaal.pdfverbaal.pdf).
68. www.tweedekamer.nl/sites/default/files/atoms/files/brief_presidium.pdf.
69. NRC 13 september 2014. Zie ook Handelingen II 2014/15, nr. 34, item 8, p. 4-5 (9 december 2014).
70. Kamerstukken II 2014/15, 34000 VI, nr. 62, p. 1.
71. Aanhangsel II 2014/15, nr. 1096, p. 1.
72. Kamerstukken II 2015/16, 34452, nr. 1.
73. Kamerstukken II 2015/16, 34452, nrs. 2-3.
74. Handellingen II 2015/16, nr. 81, item 17.
75. www.article1collective.org/nl/2016/09/report-misuse-of-power-by-dutch-minister.
76. Kamerstukken II 2016/17, 34571, nr. 6.
77. Handelingen II 2016/17, nr. 69, item 8.
78. De weergave van deze zaak is gebaseerd op de brief van de hoofdofficier van het arrondissementsparket Den Haag aan de heer Wilders van 15 februari 2018. De brief is door de heer Wilders openbaar gemaakt via twitter (https://twitter.com/geertwilderspvv/status/964059172336799744).
79. Nieuwsbericht op rijksoverheid.nl 4 april 2018 (www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2018/04/04/aangiften-tegenpechtold-doorgeleid-naar-procureur-generaal-bij-hoge-raad).
80. www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2018/07/13/geen-opsporingsonderzoek-na-aangiften-over-schenkingappartement.
81. Kamerstukken II 2018/19, 32623, nr. 238.
82. Kamerstukken II 2018/19, 32623, nr. 233.
83. HR 9 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1135, NJ 2019/417 m.nt. N. Jörg; Gst. 2019/168, m.nt. E. Sikkema.
84. Zie www.om.nl/documenten/publicaties/2021/03/12/sepotbrief-aangifte-tegen-demissionair-ministerslob-en-reformatorische-scholen).
85. Silvis 2021.
86. Silvis 2021, p. 81-82.
87. Kamerstukken II 2020/21, 31066, nr. 799.
88. Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 36.
89. Handelingen II 2020/21, nr. 48, item 14, p. 4. Voor de motie stemden de fracties van de SP, Krol, de PvdD, Van Kooten-Arissen en DENK.
90. Kamerstukken II 2020/21, 35820, nr. 1.
91. Kamerstukken II 2019/20, 35302, nr. 21 (motie-Omtzigt c.s.).
92. Kamerstukken II 2020/21, 35820, nrs. 2-3.
93. Handelingen II 2020/21, nr. 78.
94. Commissie-Schouten, p. 18.