HOOFDSTUK 1. INLEIDING

1.1 Instelling en ontstaansgeschiedenis van de commissie

De Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen (hierna verder aan te duiden als: de commissie) is ingesteld door de minister van JenV, de minister van BZK en de staatssecretaris van BZK via de Instellingsregeling Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen, die op 13 juli 2018 in werking trad. ¹ In deze regeling kreeg de commissie tot taak om aan de ministers van JenV en BZK advies uit te brengen “over een fundamentele herziening van de wetgeving inzake vervolging en berechting van leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen wegens ambtsdelicten”.

De instelling van de commissie vond haar aanleiding in de bevindingen van de in november 2015 door de Tweede Kamer op grond van de Wet ministeriële verantwoordelijkheid (Wmv) ² ingestelde Kamercommissie (commissie-Schouten) voor het verrichten van onderzoek naar mogelijk lekken van informatie uit een besloten vergadering van de CIVD. In haar op 20 januari 2016 uitgebrachte rapport ³ betitelde de commissie-Schouten de wettelijke procedure voor vervolging van Kamerleden, ministers en staatssecretarissen als “een onbegaanbare weg”. Knelpunten die de commissie-Schouten signaleerde, betroffen onder meer de gedateerdheid van de Wmv, het feit dat de Wmv is geschreven vanuit de gedachte dat er sprake is van een bekende verdachte en de beperkte bruikbaarheid voor de opsporing van strafbare feiten van de – in de Wmv grotendeels van toepassing verklaarde – Wet op de parlementaire enquête 2008. De commissie-Schouten riep in herinnering dat al eerder, in 2010, door de naar aanleiding van een eerder ‘lekincident’ ingestelde Commissie Prinsjesdagstukken (commissie-De Wijkerslooth) de weg naar een strafrechtelijke vervolging op basis van deze wettelijke procedure was gekenschetst als “onbegaanbaar” en een “mission impossible”. ⁴ Die commissie had destijds aan de Tweede Kamer aanbevolen om te streven naar een modernisering van de wetgeving op grond waarvan ministers, staatssecretarissen en Kamerleden voor ambtsdelicten kunnen worden vervolgd. Volgens de commissie-Schouten had deze aanbeveling “aan actualiteitswaarde niets verloren”.

Op 2 februari 2016 aanvaardde de Tweede Kamer met overgrote meerderheid een naar aanleiding van het rapport van de commissie-Schouten ingediende motie-Tellegen c.s., ⁵ waarin het presidium van de Tweede Kamer werd verzocht om met de regering en de Eerste Kamer tot een voorbereidingstraject te komen voor de modernisering van de wetgeving rond de vervolging van ambtsdelicten. Dit overleg resulteerde in de beslissing om voor de korte termijn te voorzien in een beperkte modernisering van de Wmv en om voor het ontwikkelen van een voorstel voor een fundamentele herziening op de langere termijn, een onafhankelijke commissie in te stellen.6 ⁶ De beperkte modernisering van de Wmv kwam tot stand bij wet van 11 juli 2018, die met ingang van 19 september 2018 in werking trad. ⁷ Met deze wet is de terminologie van de Wmv gemoderniseerd en zijn er enkele inhoudelijke verbeteringen aangebracht op punten die door de commissie- Schouten waren gesignaleerd. ⁸

1.2 Samenstelling en werkwijze van de commissie

Ingevolge het met ingang van 13 juli 2018 in werking getreden Benoemings- en vergoedingenbesluit Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen ⁹ werd J.W. (Jan Watse) Fokkens, voormalig procureur-generaal bij de Hoge Raad, benoemd tot voorzitter van de commissie. Verder werden in dat besluit als lid benoemd:

• R.H. (Rob) van de Beeten, advocaat, voormalig lid van de Eerste Kamer;
• G.T. (Theo) Hofstee, lid van het college van procureurs-generaal;
• E.F. (Flora) Lagerwerf-Vergunst, senior-raadsheer in het gerechtshof Den Haag, voormalig lid
  van de Eerste Kamer;
• R.J.B. (Roel) Schutgens, hoogleraar Algemene rechtswetenschap aan de Radboud Universiteit
  te Nijmegen;
• T.N.B.M. (Taru) Spronken, advocaat-generaal bij de Hoge Raad.

Als secretarissen van de commissie werden benoemd T.C. (Tim) Borman en H.M.B. (Henk- Martijn) Breunese, werkzaam bij het Ministerie van JenV respectievelijk het Ministerie van BZK. Tot adjunct-secretarissen van de commissie werden benoemd H.H.A. (Helene) de Man en S.S. (Sven) Zoeteman, werkzaam bij het ministerie van BZK respectievelijk het Ministerie van JenV. Ingevolge een wijzigingsbesluit van 16 maart 2020 ¹⁰ werd per 26 maart 2020 het secretariaat uitgebreid door de benoeming van T.G.J. (Thomas) van Arnhem, werkzaam bij het Ministerie van JenV, als adjunct-secretaris.

De commissie kwam voor de eerste maal bijeen op 4 september 2018. Bij die gelegenheid hield minister Grapperhaus (JenV) mede namens zijn collega Ollongren (BZK) een openingstoespraak. De commissie heeft in totaal twaalf keer vergaderd. In de tweede helft van 2019 werd duidelijk dat de complexiteit van de materie en het daarmee gemoeide tijdsbeslag voor commissie en secretariaat zodanig waren, dat de in de instellingsregeling genoemde einddatum van 1 januari 2020 voor het uitbrengen van het rapport niet haalbaar was. De commissie heeft dit aan de beide ministers kenbaar gemaakt, waarna de minister van JenV de Tweede en Eerste Kamer daarover bij brieven van 20 december 2019 mede namens de minister van BZK heeft geïnformeerd. ¹¹ Bij het hiervóór al genoemde wijzigingsbesluit van 16 maart 2020 werd met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2020 in de instellingsregeling van de commissie de einddatum voor haar advisering van 1 januari 2020 vervangen door 1 juli 2020. Als gevolg van de coronacrisis bleek deze nieuwe
einddatum helaas niet haalbaar. Hierover heeft de minister van JenV beide Kamers bij brieven van 7 december 2020 mede namens de minister van BZK geïnformeerd. ¹² Bij wijzigingsbesluit van 10 december 2020 is vervolgens met terugwerkende kracht tot en met 1 juli 2020 in de instellingsregeling van de commissie de einddatum van 1 juli 2020 vervangen door 1 juli 2021.13 ¹³

de commissie heeft bij haar werkzaamheden vanzelfsprekend kennis genomen van de relevante literatuur en andere relevante documentatie. De geraadpleegde literatuur is in bijlage 1 vermeld. Voor zover daar in dit rapport verkort naar is verwezen, zijn de volledige vindplaatsen aldaar vermeld. Tot de documentatie waarvan de commissie kennis heeft genomen, behoren de parlementaire stukken inzake het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de in paragraaf 1.1 reeds genoemde wet tot modernisering van de Wmv. ¹⁴ Vanuit de Eerste Kamer is de schriftelijke behandeling van dat wetsvoorstel aldaar onder de aandacht van de commissie gebracht. ¹⁵ In het vervolg van dit rapport gaat de commissie ook in op de positie van de Eerste Kamer in de door de commissie voorgestelde procedure. Ten behoeve van het in paragraaf 4.2 van het rapport gegeven landenoverzicht heeft de commissie via Eurojust een vragenlijst doen uitgaan naar Europese landen. De commissie dankt Eurojust voor de daarbij verleende medewerking.

Naar aanleiding van de in paragraaf 1.1 genoemde motie-Tellegen c.s. heeft de Tweede Kamer rapporteurs benoemd voor het onderwerp waarop dit rapport betrekking heeft. De rapporteurs tot 31 maart 2021 waren de leden Van Nispen, Van Toorenburg en Van Wijngaarden. Een afvaardiging van de commissie heeft op 29 maart 2019 met hen een gesprek gevoerd teneinde hun opvattingen te vernemen en de eerste gedachten van de commissie met hen te delen. Sinds 31 maart 2021 is mevrouw Van Toorenburg geen rapporteur meer wegens beëindiging van het Kamerlidmaatschap. Een tweede gesprek met de rapporteurs Van Nispen en Van Wijngaarden vond plaats op 28 mei 2021.

Op 21 mei 2019 heeft een afvaardiging van de commissie voorts een gesprek gevoerd met de toenmalige leden van de Eerste Kamer Bikker, Lokin-Sassen en Schouwenaar, allen destijds lid van de Commissie voor Justitie en Veiligheid (J&V). Op 1 juni 2021 vond een gesprek plaats met de leden van de Eerste Kamer De Boer (voorzitter van de Commissie voor J&V), Dittrich (voorzitter van de Commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat / Algemene Zaken en Huis van de Koning), Adriaansens, Talsma, Recourt en Van Wely. De commissie is alle gesprekspartners zeer erkentelijk voor de geboden gelegenheid om met hen van gedachten te wisselen. Dit heeft tot nuttige inzichten geleid waarvan is geprofiteerd bij het opstellen van dit rapport.

Voorts heeft op 18 december 2020 en 21 januari 2021 een schriftelijke gedachtewisseling plaatsgevonden tussen de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid van de Tweede Kamer en commissievoorzitter Fokkens naar aanleiding van de eerdergenoemde brief van de minister van JenV van 7 december 2020, waarin mededeling werd gedaan van een nieuwe einddatum voor het uitbrengen van het rapport. ¹⁶

Het kader voor de vervolging en berechting van Kamerleden en bewindspersonen wegens ambtsmisdrijven (te verstaan als ambtsdelicten; zie hierover paragraaf 3.1.1) is vastgelegd in artikel 119 Grondwet. In de toelichting bij de instellingsregeling is uitdrukkelijk vermeld dat het de commissie vrij staat om voorstellen te doen tot wijziging van de regeling in de Grondwet op dit punt. Zoals in hoofdstuk 6 verder wordt uiteengezet, meent de commissie dat wijziging van artikel 119 Grondwet inderdaad geboden is. Aangezien grondwetswijziging lange tijd in beslag neemt, heeft de commissie besloten om ook concrete voorstellen te doen voor een verbeterde procedure binnen het huidige grondwettelijke kader. De voorstellen binnen het kader van artikel 119 Grondwet worden in dit rapport aangeduid als ‘spoor I’ en de voorstellen die uitgaan van wijziging van artikel 119 Grondwet als ‘spoor II’.

Voor spoor I heeft de commissie bovendien uit praktische overwegingen en met het oog op een nauwkeurig begrip van haar voorstellen een uitgewerkt wetsvoorstel met Artikelsgewijze toelichting ontworpen, dat is opgenomen als annex aan het slot van dit rapport. De beschouwingen in dit rapport zijn zodanig geformuleerd, dat de tekst daarvan door de regering, indien zij de voorstellen van de commissie volgt, kan worden benut voor het algemeen deel van de memorie van toelichting bij het in te dienen wetsvoorstel.

---

1. De instellingsregeling werd op 10 juli 2018 vastgesteld en op 12 juli 2018 in de Staatscourant gepubliceerd (Stcrt. 2018, 39464). De Staatscourantpublicatie is opgenomen in bijlage 2 bij dit rapport.
2. Voluit: de wet van 22 april 1855, houdende regeling der verantwoordelijkheid van de Hoofden der Ministeriële Departementen (Stb. 1855, 33).
3. Kamerstukken II 2015/16, 34340, nr. 2. Hierna: Commissie-Schouten 2016.
4. Rapport ‘Publiek Geheim’; bijlage bij Kamerstukken II 2009/10, 32173, nr. 2 (hierna: Commissie Prinsjesdagstukken 2010), p. 79.
5. Kamerstukken II 2015/16, 34340, nr. 7.
6. Brieven van de minister van VenJ van 23 december 2016 aan de Tweede en Eerste Kamer; Kamerstukken II 2016/17, 34340, nr. 13 en Kamerstukken I 2016/17, 34340, A.
7. Zie Stb. 2018, 245 (Wet van 11 juli 2018, houdende wijziging van de wet van 22 april 1855, houdende regeling der verantwoordelijkheid van de Hoofden der Ministeriële Departementen (Stb. 1855, 33) en aanpassing van daarmee verband houdende bepalingen in het Wetboek van Strafvordering en het Wetboek van Strafrecht in verband met het aanbrengen van enkele moderniseringen) en Stb. 2018, 312 (inwerkingtredingsbesluit). Sindsdien is de citeertitel van de wet “Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen”. In dit rapport zal de wet steeds worden aangehaald onder de afkorting ‘Wmv’ (zie ook de Lijst van gebruikte afkortingen voorin dit rapport) en de wijzigingswet van 11 juli 2018 als ‘moderniseringswet Wmv’.
8. Zie voor een overzicht van de belangrijkste moderniseringen paragraaf 1.2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting bij het aan de moderniseringswet ten grondslag liggende wetsvoorstel: Kamerstukken II 2017/18, 34871, nr. 3, p. 2-3.
9. Dit besluit werd op 10 juli 2018 vastgesteld door de ministers van JenV en van BZK en werd op 12 juli 2018 in de Staatscourant gepubliceerd (Stcrt. 2018, 39468). De Staatscourantpublicatie is opgenomen in bijlage 2 bij dit rapport.
10. Besluit van de ministers van JenV en van BZK van 16 maart 2020 (Stcrt. 2020, 17134). De Staatscourantpublicatie is opgenomen in bijlage 2 bij dit rapport.
11. Kamerstukken II 2019/20, 34340, nr. 17; Kamerstukken I 2019/20, 34871, H.
12. Kamerstukken II 2020/21, 34340, nr. 18; Kamerstukken I 2020/21, 34871, I.
13. Besluit van de ministers van JenV en van BZK van 11 december 2020 (Stcrt. 2020, 63770). De Staatscourantpublicatie is opgenomen in bijlage 2 bij dit rapport.
14. Kamerstukkendossier 34871
15. Zie Korte aantekeningen vergadering commissies voor Justitie & Veiligheid (J&V) en voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat / Algemene Zaken en Huis van de Koning (BiZa/AZ) van 10 juli 2018 (https://www.eerstekamer.nl/korteaantekening/20180710_j_v_en_biza_az). Daarbij ging het met name om de positie van de Eerste Kamer bij beslissingen omtrent vervolging van Kamerleden of bewindspersonen wegens een ambtsdelict.
16. Brief van de voorzitter van de vaste commissie voor JenV van 18 december 2020 en antwoordbrief van de voorzitter van de Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen van 21 januari 2021. Beide brieven zijn opgenomen in bijlage 3 van dit rapport.